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基层法院构建多元化纠纷解决机制的思考与探索
发布日期:2019-11-18

邗江法院   韩雪峰方满华

近年来,随着经济社会的快速发展,受利益多元、诚信缺失、群众维权意识提升等多种因素影响,各种社会矛盾纠纷大量涌入法院,传统的纠纷解决机制已不能适应当前的形势。建立健全基层矛盾纠纷多元化解机制,是适应新时期社会发展趋势的必然选择,也是落实推进社会治理现代化的重要举措。如何不断满足人民群众多元化的司法需求,进一步有效化解涉诉矛盾纠纷,是基层法院迫切需要解决的问题。为此,结合邗江区的实际情况,邗江法院对开展多元化矛盾纠纷解决机制进行了专题调研,探索建立适应基层法院矛盾纠纷多元化解工作机制。

一、 基层矛盾纠纷化解面临的现实困难

()诉讼案件居高不下

近年来,基层法院受理案件数量不断增加,涉诉纠纷化解难度进一步加大。以笔者所在的邗江法院为例,2012年,收案6448件,结案6217件;2013年,收案10533件,结案9931件;2014年,收案11149件,结案10825件;2015年,收案13079件,结案12681件;2016年,收案14742件,结案15059件;2017年,收案18234件,结案18421件(不含保全案件)。在最近五年中的收案数、结案数增幅明显,年均增幅排名全市第一,收案总量已达苏南中等基层法院水平。从法院受理案件看,物业服务合同、道路交通事故损害赔偿、民间借贷、婚姻家庭、劳动争议、金融(银行、小贷公司、典当行、基金投资)六类纠纷占到全部审理案件的60.45%,尽管法院已通过内部“繁简分流”机制将其中涉及的大量简易案件从审理部门转交速裁部门处理,但仍因数量较多占用大量司法资源。

(二)法官审判压力巨大

由于案件增速较快,审执人员补给不足,邗江法院2017年员额法官人均办案数达到375件,比排名末位的法院多100余件,2018年员额法官人均办案数达到351件,均位列全市第一。审判部门法官在手案件数多则超过200件,少则近100余件;执行部门法官在手案件数多则超过400件,少则100余件。面对繁重的工作任务,一线法官在日常忙于开庭、调解、送达、调查、接待当事人等事务的同时,还要利用休息时间加班加点撰写裁判文书,很难再有精力去总结审判经验、研究苗头性和专业性法律问题,新类型、疑难复杂案件细办、精办的要求难以落实,延伸职能开展司法服务的工作也受到制约。法院审执压力无法纾解的现状极易导致案件当事人矛盾升级加剧、诉讼周期冗长拖沓,致使当事人诉讼需求无法满足,司法权威受到了一定程度的影响。

(三)诉外调解联动不力

负有维稳职责的部门和组织有很多,乡镇有维稳办、妇联、信访办等,相关部门的派出机构有派出所、司法所、工商所等,还有村()委会、村民小组、人民调解委员会、交调委、医调委等自治组织。在现行体制和机制下,各部门和组织基本是各自为战,缺乏必要的组织、沟通和协调,未形成工作合力,影响了纠纷解决的效果。法院没有精力与各调解组织进行对接,各调解组织之间也未能良好的沟通,相互之间缺乏联动机制,法院对人民调解工作的业务指导作用也并未得到充分发挥,多种因素导致人民调解工作在社会上的认可度和参与度不高,人民群众仍然首先选择诉讼途径解决纠纷。

(四)便民网络效用不佳

非诉纠纷解决组织或机构普遍存在制度建设不健全、经费投入不充足、人员配备不给力的共性问题,被动参与化解社会矛盾纠纷现象突出,化解纠纷数量少,过滤涉诉纠纷效果差。部分当事人对以非诉方式解决纠纷存在抵触情绪,客观上制约了非诉纠纷解决方式的推广应用和司法资源的优化配置。法院已经建成的线上、线下同步运行的诉讼服务中心,未能有效引导纠纷分流,在诉调对接方面作用没能充分发挥。以司法服务站为中枢,巡回审判员为核心,司法协理员、法制宣传员、执行联络员、特邀调解员协调行动的“一站五员”工作机制,虽建成多年,工作合力仍难以形成,运行乏力。

二、基层法院矛盾纠纷多元化解的实践探索

(一)审判力量前移,提高纠纷源头治理实效

近年来,邗江法院着力推进诉调对接工作,强化就地解决纠纷的理念,优化法庭布局,增设巡回法庭和巡回审判点,先后成立了高新技术产业开发区法庭、旅游巡回法庭、道路交通事故巡回法庭、维扬经济开发区巡回法庭,并在建华村、长塘村、凤来村、沿湖村设立四个巡回审判点,与已有的公道法庭及杨寿镇巡回审判点、方巷镇巡回审判点,形成了覆盖面广,扎根纠纷源头的诉调对接网络。推进“无讼村居”建设取得一定成绩,各法庭每季度向辖区党委政府发送分析报告,排查预警纠纷,为防范和应对突发事件起到积极作用。

(二)大胆探索实践,拓宽纠纷多元化解渠道

充分发挥公安交警部门行政调解、人民调解、劳动仲裁调解、司法调解作用,推进诉调对接机制提档升级,多元化解矛盾纠纷。引导行业协会关注行业动态,借助行业协会力量解决了大量纠纷。我区大型住宅小区多,城区人口密度大,物业服务合同纠纷连续多年呈井喷态势,2017年受理相关案件2164件,占全院审理案件的17.21%。为了压降此类案件,邗江与物业管理行业协会座谈,加强指导,帮助协会在矛盾纠纷化解中积极发挥作用。另外,邗江法院与保险行业协会和区注册律师群体两个行业性专业性组织的前期对接工作基本结束,两组织工作人员即将进驻邗江法院,将对邗江法院的矛盾化解工作起到重要作用。2018年,邗江法院新收民商事案件10541件,同比下降8.4%,多年来首次出现同比下降趋势,降幅在全省名列前茅,在一定程度上缓解了案多人少矛盾。

(三)加强沟通协调,健全人民调解协作机制

与司法局召开联席会议,共同开展专题调研,深入推进矛盾纠纷多元化解机制建设,区、镇(街道)、村(社区)三位一体的人民调解网络日益完善。加强对人民调解工作的指导力度,定期举办讲座,制定并发放《人民调解工作手册》,努力促进调解员工作更加规范高效开展和调解水平的不断提升。召开乡镇人民调解员座谈会,认真征求意见和建议,对人民调解工作的指导重心更明,效果更好。201811月,邗江法院设立6个人民调解工作室,其中,诉讼服务中心调解室取得的工作实绩在全市法院中排名第一。

三、基层法院加强纠纷多元化解工作的努力方向

(一)实现诉源分流导诉联动

一是对涉诉纠纷进行三次分流,即在立案前根据案件类型将纠纷向专业性、行业性调解组织、基层调解组织和驻邗江法院人民调解工作室进行第一次分流,引导当事人通过非诉讼途径解决纷争;在立案后根据案件难易程度向速裁部门进行第二次分流,促使大量简易案件能在速裁部门得到快速裁决;将具有专业性特点的纠纷向律师驻邗江法院调解室进行第三次分流,借助律师的专业优势帮助法院调处一些专业性强的纷争。二是大力开展司法确认工作。加强人民调解指导工作,对人民调解组织主持达成的调解协议依法进行确认,赋予协议权威性,逐渐提高人民调解工作的社会认可度。三是健全各法庭(巡回法庭)的诉源分析通报机制,让有关部门、行业组织、基层党委找准社会治理的着力点。

() 实现与各类调解组织的无缝对接

一是健全与司法行政部门的工作机制,完善驻院人民调解员的选任、管理、培训、报酬、考核制度,就涉诉矛盾纠纷分流、委托调解、邀请调解及律师调解工作室的运行等内容出台一个长效机制。二是与各类社会组织进行有效对接。在当前工作的基础上,着力构建全谱图,将在本月与市法律服务中心和市卫计委建立机制并挂牌成立处理医患纠纷的巡回法庭,预计于明年再建成金融纠纷巡回法庭。三是充分发挥基层人民调解员的作用。注重引入资源,针对具有专业特点、行业特色的纠纷,加大邀请调解力度,针对发生在基层、矛盾易升级扩大的纠纷,注重发挥委托调解优势。建立微信群,方便法官与各调解组织人员进行工作交流,及时答复业务咨询,实现重要信息实时通报,重点纠纷及时上门处理。

(三)实现人民调解员培训扎实有效

与区矛调中心的相关民调组织构建专业知识、调解方法和矛盾纠纷趋势的分享交流研判机制。委派专业职能对口的法官与八大行业和四大专业的民调员进行结对,互为联合体,定期组织相关人民调解员进行业务培训,专门进行调解方法指导,调解技巧交流。充分发挥人民法庭和各巡回法庭培训指导人民调解工作的职能,通过以庭带训的形式,邀请辖区人民调解员观摩庭审,提升调解技能。建立法官进社区的网格微信群,线上线下指导人民调解员和网格员调处矛盾纠纷。

四、基层法院纠纷多元化解工作的路径思考

法院理应是实现社会公平正义的最后一道防线,但在当前利益矛盾不断累积、利益冲突频繁发生的情况下,法院事实上正处在第一道或是唯一一道防线,司法效率难以提高,司法效果受到影响。构建和完善基层社会矛盾纠纷多元化解决机制,是有效降低涉诉案件,提高司法质量和司法权威,促进社会和谐的重要举措。

一是积极争取财政支持。经费保障是社会治理体系正常有效运转的基础,也是推动社会矛盾纠纷化解机制持续发力的重要条件,应当加强人民调解员和其他社会组织成员参与社会矛盾纠纷化解的报酬机制建设,设立财政预算,将各类调解人员的基本报酬纳入年度预算,让他们能够安心、专注地从事矛盾纠纷化解工作。村居(社区)是社会矛盾纠纷发生的源头,只有将矛盾纠纷化解在最前沿,化解在萌芽状态,诉源才能治理好,法院的涉诉矛盾纠纷化解工作才能从根本上做出成效。基层法院应当积极争取财政支持,加大对基层人民调解工作的经费投入,确保诉源主阵地的调解工作正常、高效开展。同时,积极争取将专项资金投入到信息化平台的搭建、维护、升级中,利用信息化建设成果,将社会矛盾纠纷多元化解信息化平台建设成为信息联通、部门联动、考核奖励、形势研判、数据统计的重要抓手,保证全区社会治理网络运转有序、有力、有效。

二是做好考核衔接工作。社会治理是国泰民安的支柱,社会矛盾纠纷化解是社会治理的重要组成部分。因此,在重视经济工作考核的同时,有必要将社会矛盾纠纷化解工作纳入精神文明建设的综合考核体系中,用考核制度引导乡镇和部门将社会矛盾纠纷化解工作作为一次重要工作常抓不懈,并抓出成效。基层法院应积极配合考核部门完善考核制度,靠实奖励举措,落实奖励待遇。在适当时机向考核部门提出建议,根据化解小微纠纷、一般纠纷、重大矛盾纠纷类别设置不同的奖励等级,采取计件奖励方式,充分调动广大调解员和社会组织成员多化解纠纷、化解重大纠纷的积极性。基层法院应努力做好向区有关考核部门的信息反馈,让工作成绩突出的社会调解组织、调解人员等受到应有的物质和精神奖励,让他们能从社会矛盾调处工作中获得尊荣感、成就感。

三是加快队伍建设步伐。加强调处队伍建设是推进多元矛盾纠纷化解机制高效运行的根本保证。在基层建设一支思想政治过硬、水平高超、作风优良、有战斗力的纠纷调处队伍是切实有效化解基层社会矛盾纠纷的组织保障。基层法院应根据涉诉案件类型特点,向各有关部门建言献策,在行业调解需求度和调解专业技巧要求较高的纠纷调处领域,及时引进、补充专家、行业能手参与矛盾纠纷调处工作,提高调处成功率。加强业务培训和调处经验总结、交流,引导人民调解员用好信息化综合平台,推进社会矛盾纠纷调处的信息化、智能化、现代化,发挥人民调解员在社会矛盾纠纷化解中的主力军作用。借助乡镇和村居(社区)力量,积极调动“五老”人员(老党员、老干部、老代表、老军人、老教师)参与调处社会矛盾纠纷,发挥他们在群众中威望高、人生阅历丰富、熟悉乡情民俗的优势,积极投身到社会矛盾纠纷化解工作中来。吸引群团、社团参与社会矛盾纠纷化解,借助他们在特殊群体维权方面的话语权,将其纳入化解纠纷的阵营中来。