您当前的位置:首页 >> 法学研究
检察机关开展公益诉讼的理论构架与履职协作
——以扬州检察机关案例为分析样本
发布日期:2018-10-22

戴飞*

 

摘要:近年来,人民群众在食品、药品安全、环境资源等方面的公益需求日益高涨,使公益诉讼进入快速发展阶段。检察机关在监察体制改革后面临新的转机,如何履行好公益诉讼这一崭新的职能,实现破局发展,是必须深入思考的重大课题。笔者以检察视角,对公益诉讼制度从理论构架、机制完善和能力提升方面进行了探索和阐述,也为法律共同体探索这一制度的完善,提供了建议与方向。

关键词:公益诉讼 诉前程序 协作机制 履职能力

 

2017627日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《关于修改<中华人民共和国民事诉讼法><中华人民共和国行政诉讼法>的决定》(以下简称为《决定》)。小改以彰大义,《决定》仅用两条文字,激活了沉睡六十余年的公益诉讼条款[1],此次修法意味着检察机关提起公益诉讼的试点经过两年实践检验后,正式得到了立法确认,就此踏上了全面实施的旅程。201834日,最高人民法院、最高人民检察院共同召开新闻发布会,发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》),检察机关提起公益诉讼制度支持促进和服务社会经济发展,已经成为了社会各界共识。20177月至今,扬州市检察机关办理公益诉讼案件112件,通过诉前程序挽回公共利益损失2600余万元,提起刑事附带民事公益诉讼13件,判决6件,涉及耕地复垦、生态保护、食品安全等领域,社会反响强烈。以检察机关履职为视角,如何在现有工作实践积累的基础上细化、完善公益诉讼制度,对构建中国特色社会主义法治体系有不可或缺的意义。

一、法理层面的确认与重构

检察机关作为法律监督机关,曾在公益诉讼理论构建层面有一些争议,通过本轮法律修改和司法解释,观点趋同且已经有了明确方向。

(一)明确起诉顺位的二元性。起诉是一切诉讼活动的起点,起诉顺位问题是诉讼活动的最基本要素。《决定》对《民事诉讼法》第五十五条增加一款,作为第二款:“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉。”对《行政诉讼法》第二十五条增加一款,作为第四款:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”不难看出,《决定》既没有偏向一些学者主张的“公权主体优位”说,即明确检察机关垄断一切公益诉讼的起诉权[2];也没有偏向另一部分学者主张的“私人主体相对优位”说,即明确社会团体、公民等公益组织优先原则,限制检察机关主动提起公益诉讼的权利[3]。而是结合当前我国实际情况,坚持新型二元序位制度,即在民事公益诉讼中以行政机关、经法律授权的社会组织为第一顺位提起人,检察机关只在上述机关不能或不愿意提出诉讼时才具备起诉资格;而在行政公益诉讼中则以检察机关垄断起诉权为基本规范。这种制度安排,兼顾了“公益代表性标准”和“诉讼经济标准”,最大限度地提高诉讼效率和经济性,也促使社会公共利益得到更快修复。也明确了检察机关公益诉讼活动应当以行政公益诉讼为优先选择,对民事部分起到补充责任。

(二)强调程序启动的严肃性。随着法律明确规定,检察机关在提起公益诉讼前,必须履行前置程序。目前,民事公益诉讼诉前的程序是公告,而行政公益诉讼的诉前程序是督促履职。检察机关的工作重心首先是行政公益诉讼的诉前程序。江苏省检察院《关于推进公益诉讼工作的指导意见》(以下简称《意见》)进一步指出,通过“诉讼风险提示书”等手段,解决提出检察建议后行政机关仍不积极履职的问题,告知诉讼风险,审慎提出诉讼。这些要求,主要内涵在于发挥行政机关履行职责的能动性,有效节约司法资源的初衷,对公益诉讼的案件先行通过检察机关向相关行政机关发出检察建议的方式进行督促。检察机关既然是国家利益和社会公共利益的守护者,那国家的司法资源不被滥用也是检察机关应当遵循的原则。比较法考察显示,世界上建立行政公益诉讼的国家和地区除极少未建立行政公益诉讼的诉前程序外,几乎均进行了限制性规定。如美国通过行政法上的“成熟原则”“穷尽行政救济原则”等对提起公益诉讼进行限制。而大陆法系的德国规定提起环境公益诉讼必须以已经申请了行政救济为前提,类似的规定在荷兰环境公益诉讼法中也有体现,[4]与我国相邻的日本、韩国也分别有类似诉前程序的规定。这一切的要旨在于,司法权并非高于行政权而存在,而是国家权力的共同组成部分。[5]不仅审判机关应当遵守谦抑性原则,检察机关在办案中,既不能片面地维护和促进行政机关的高效运作,也不能片面地以追求市场、社会和个人自治为基点而一味地约束和控制行政权。督促建议前置,将检察权的监督和纠错置于行政机关的自我纠错之后,便是平衡检察权与行政权的重要机制。

(三)定位诉讼结果的公益性。对于检察机关在诉讼中的主体身份问题,《解释》也加以了明确,检察机关提起公益诉讼,区别于一般的民事、行政诉讼中的原告,而是扮演特殊的“公益诉讼起诉人”角色。这个决策,是法学理论与实践在中国公益诉讼制度背景下的有机统一,是科学和务实的体现。按照经典的诉讼法理论,在民事或行政诉讼中,产生纠纷的原被告双方以彼此所关切的利益形态处于相互对峙的模式,并具有相互对应的权利和义务。[6]原告主体资格是原告提起诉讼以及影响案件审理走向的重要部分,其是指当出现了权力或者权利的滥用或者误用时谁可以提起诉讼,衡量的标准就是看准备起诉的主体与该行为的利害关系。传统的诉讼主体资格理论把利害关系严格限定为直接的利害关系,即是说只有当个人合法财产或者人身权利受到直接侵害时才有资格起诉获得救济。因此,过去一些法学界人士认为,检察机关是“国家利益的诉讼代理人”,既然以民事或者行政程序提起诉讼,那就是“原告”。[7]但事实并非如此,检察机关与一般原告性质迥异,特别是在诉讼结果的期待上,具备完全不同的公益性价值。即检察机关不以胜诉为自身利益的核心需求,并非以在单独法律关系中的胜诉为唯一诉讼目的。在公益诉讼中,并非只存在一个利害关系,而是以多数人的共同利害关系为背景,检察机关更关注大多数人的利益是否能够通过诉讼得到改善,这与以具体标的为矛盾焦点的传统民事、行政诉讼是完全不一样的。省检察院的《意见》更是明确要求,检察机关不得管理公益诉讼胜诉获得的赔偿款,而是应当监督专门机构用于改进公益的合法活动。

二、机制层面的合作与探索

想要履行好这一职能,检察机关除了做好自身应当做的受理举报、主动巡查、建设信息平台以加强内外协作等准备工作外,更需要深度借力,以弥补自身在专业知识领域、信息采集与分析等要素上的不足,充分发挥检察机关在法律和证据把握上的优势。

(一)与作为被监督者的行政机关的对接。保护公共利益,行政执法机关是直接的责任人和执行者。检察机关对作为国家利益、社会公共利益的守护者,其履职的核心并非去代替执法机关履职,而是监督和促进国家的公共政策被正确履行。这种对接就应当分为三个层次:一是平时的对接加强与行政执法部门的协作配合和数据对接,综合运用大数据、互联网、人工智能收集、管理线索,就是让行政执法数据真正打破“长期以来以部门利益为主体的数据壁垒”[8];二是通过暗访、群众举报等手段获取的公益损害隐患的定期通报和督促履职,就是让行政执法机关“洗洗澡、出出汗”;三是重大环境损害事件的调查提前介入机制,一旦发生影响较大的社会公共利益损害事件,检察机关应当站在公共利益的维护者角度介入调查,即刻开始取证、固定证据,第一时间把损害结果和责任链条固定下来。20185月,扬州市检察院与市国土局创新建立了公益诉讼案件前期函告预警程序等机制,迈出了积极履职的步伐。

(二)与共同担负监督职责的机关的对接。对行政机关起到监督制约作用的机关,除人民代表大会对一切国家机关(包括检察机关)都有广泛监督权外,目前还有两类性质不同的行政机关,一是监察机关,另一个是审计机关。相对而言,监察机关偏重行政机关的公职人员是否违反了廉洁性和依法履职义务,审计机关更注重事实上行政机关及其负责人对资源和经济利益的管理是否符合忠实可信的要求。目前,检察机关主要的机制建设和落实方向,主要在于丰富与纪检监察部门的对接上,这当然得益于长期的合作和转隶之后案件对接上的实际需要。但在公益诉讼案件最关键的线索分析领域,检察机关最缺乏的并不是监察体制全覆盖、强制力等特点带来的优势,而是环保、国土、水利水务、食品药品等行政部门业务人才的专业素养以及对财经和资产领域的专业性分析。国家审计署“地方行政首长自然资源资产离任审计”工作已试点两年,检察公益诉讼今后可能也会通过这样的联合,使得公共利益维护产生更大的辐射效应。

(三)与社会各界力量的共建与合作。2018年初,多省(市、自治区)的党委、行政一把手对公益诉讼发声,提出“让每个参与者都从中受益”,我省《意见》也提出了树立“协同之诉”理念,实现被告人与检察机关双赢的要求。这一方面要求检察机关在诉讼中,要注重以修复性司法为贯穿性思想指导案件办理,作为公共利益的代言人,在与赔偿义务人磋商时,要明确以政府与为生态损害赔偿磋商主体,检察机关从中协调;另一方面要求在推动和鼓励各地利用荒山、废旧矿区等建立公益损害异地修复基地,结合公益损害修复同步开展警示教育中,注意发挥社会力量和赔偿基金投资的引导作用,让赔偿更大程度地产生正面效应。法律共同体和社会力量监督同样不可或缺,充分发挥律师作用,特别是律师在线索发现中的作用,是目前全国已经在探索的一项方向明确的创新思路。回顾热点案例,律师在面对公共损害事件时原本就是一股积极的力量,著名的火车票退票案、上海车牌拍卖费案等,都是法律共同体推进社会进步的范例。检察机关提起公益诉讼,既然站在公共利益的立场上,就应该在一切行为中秉持公心、实事求是,把社会各界力量推动的过程凝聚起来,形成共同推进社会进步的良好氛围。

三、能力层面的积累与补充

一项新的工作职能要取得突破性进展,执行者、特别是负有管理职责领导者,如何提升自己的理念、方法和能力至关重要。这需要通过学习、实践、研究不断积累,更需要对党和国家的大政方针有深入的领会,对法律构架设置有深入的了解,更需要关注三个“新”。

(一)转变理念,提升接受“新概念”的能力。根据检察机关的业务特点和人员成长规律,各级检察长、检察官中,曾经有民事、行政法律工作经历的占比并不高,这就需要我们切实转变理念,不断接受新概念、学习新知识。首先要了解新概念中的关键知识点,如:行政公益诉讼案件范围较民事公益诉讼案件范围宽,保护的客体是国家利益和社会公共利益,民事公益诉讼主要保护社会公共利益。又如“协同之诉”这个崭新又不新的概念,它来自于德国民事诉讼法理论中“协同主义”概念,上世纪90年代引入我国法学界,是一个与辩论主义相对应的概念,这次江苏省在公益诉讼指导意见率先提出“督促之诉”和“协同之诉”的概念,恰恰体现了公益诉讼活动的特殊性。除了学习知识,还必须有超前的思维配置“新装备”。以扬州地区土地资源为例,除耕地资源占比最大为50.13%以外,水域和水利设施用地以占比27.15%位居第二,[9]这就需要我们加大水污染情况调查的投入,除了配备无人机、水质检测多参数仪等设备外,可以考虑与有关单位共建长有关江流域重污染高危区水质监测点以及专门的实验室,正如公安机关设立刑事技术鉴定中心,目的依然是服务办案、服务人民。

(二)注重积累,提升用好“新规范”的能力。要无论是行政公益诉讼所涉及生态环境和资源保护、国有财产保护,还是民事公益诉讼所针对单纯侵害众多消费者合法权益,一项新工作的诞生、推进都离不开长效机制的构建。全国各试点单位中,重庆市、山东省出台了《生态环境损害赔偿资金管理办法》,规定赔偿资金来源,就给此类损害修复提供了规范做法。20184月,市检察院经检委会研究出台《关于依法履行职能全面强化公益诉讼工作的意见》和《公益诉讼办案一体化办法(试行)》,将目标细化为争取党委政府支持、立足办理案件、完善工作机制的公益诉讼推进思路和举措。同时,《一体化办法(试行)》明确了在线索收集、调查取证、等方面上下联动和内设部门横向协作的一体化机制,整合了内部资源,该《办法》也被最高检民行厅刊文推广。和普通行政诉讼相比,检察机关在行政公益诉讼中承担了更多的证明责任。为此,如何研究好用好现有法律赋予检察机关的调查取证权利,特别是大规模公开的调查、取证等活动中,应当注意考虑与公安机关尽早形成履职保障的制度安排,为检察公益诉讼大规模公开调查行为可能的安全隐患提前进行制度布局,确保检察官人身安全和检察机关的履职公信力、影响力,都是需要与法院、公安等政法各成员单位共同关注与合作的。

(三)强化宣传,提升展示“新形象”的能力。检察机关新的增长点在哪?如何充分发挥监督职能?检察工作如何服务经济发展?全社会都在拭目以待,加强检察宣传,让人们群众能不断感知到检察机关的履职力度,是新时代检察工作的“必修课”。截至20181月,全国检察机关立案办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件6335件,挽回直接经济损失87.4亿余元,其中,收回国有土地出让金56.7亿余元。[10]一组数据就直观地展示了我们公益诉讼的成果。扬州检察机关也必然非常重视这一机会和平台,大力宣传公益诉讼的扬州实践成果。扬州市委办公室、市政府办公室下发《关于支持检察机关公益诉讼工作的通知》为公益诉讼开辟“绿色通道”,市检察院召开了公益诉讼专题新闻发布会,部署开展了食品药品领域公益诉讼专项监督活动。借助新媒体、传统纸媒、电视新闻等各类宣传平台,通过一个个生动的故事和案例,扬州检察机关力促公益,督促耕地恢复、植被复绿、垃圾清运、增殖放流等具体措施为市民所知晓,大大提升了人民群众的“见检率”。

四、结语

法律的生命在于执行。一项新的监督职能长足发展,一项好的法律制度落地见效,需要大家共同努力,需要各界协作配合,更离不开共同的理念共同的目标。随着《解释》的落实,检察机关诉讼地位、法院审判程序与职责等问题已经形成规范,但制度完善、执行有序并非一蹴而就,在公益诉讼资金管理、鉴定机关资质要件等方面,都需要审判机关与检察机关一起,站在维护社会公共利益的大局,抢先谋划、攻坚克难。作为公益诉讼责任主体,扬州检察机关有信心迈开制度实践的坚实步伐,更希望和扬州法院系统形成合力,打造精品案例、提供“扬州样本”。

 



* 江苏省扬州市人民检察院党组书记、检察长。

[1] 1954921日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《人民检察院组织法》第四条第(六)项最早引入了公益诉讼概念,但并未规定履职程序。

[2] 参见张锋:《环境公益诉讼起诉主体的顺位设计当议》,载《法学论坛》,2017年第2期。

[3] 参见黄亚宇:《生态环境公益诉讼起诉主体的多元性及序位安排—兼与李挚萍教授商榷》,载《广西社会科学》,2013年第7期。 

[4] 参见石娟:《人民检察院提起行政公益诉讼的基本问题研究》,载《海峡法学》2015年第6期。

[5] 江必新、梁凤云:《行政诉讼法理论与实务》,北京大学出版社2009年版,第17页。

[6] 【日】新堂幸司:《新民事诉讼法》,林剑锋译,:法律出版社2008年版,80页。

[7] 刘田原,《公益诉讼原告主体资格研究:现实困境、域外经验及完善路径》,载《福建江夏学院学报》,2018年第1期。

[8] 【英】特伦斯·丹提斯、阿兰·佩兹《宪制中的行政机关一一结构、自治与内部控制》,刘刚等译,

高等教育出版社2006年版,第371页。

[9] 详见《2017年度扬州市国土资源白皮书》。

[10] 《最高检副检察长谈公益诉讼:将设统一环境损害赔偿资金》,北京青年报2018315A1版。