您当前的位置:首页 >> 法学研究
多元纠纷解决机制的运行现状及反思
发布日期:2018-09-10

羊燕  周冰[]


内容提要多元解决纠纷机制对于我国当代社会矛盾纠纷解决的意义毋庸置疑,但是近年来的发展现状却不容乐观。强诉讼、弱调解,仲裁和行政调解作用有限,行业协会尚未起步。究其原因,是因为社会自治权利缺乏、机制的缺失和人员素质参差不齐。

关键词:多元纠纷解决机制  人民调解组织  仲裁  社会自治权利  机制  人员素质

 

法律的自治性是现代法律的基本特征,强调对一个国家制定法的实证分析,把道德、政治、宗教等因素严格排除在法律规则之外,法律是一个封闭的体系,这个体系不要借助任何其他的东西作为前提,存在一个合乎逻辑的、内在一致的整体,司法判决可以从事先存在的前提中合乎逻辑地推演出来。随着社会生活的复杂化和新的矛盾的出现,法律自治的缺陷迫使人们思考法律问题时不再是就法论法,法学家和法官不得不在法律和政治之间、法律和社会其他领域之间寻找平衡,法律要更多地“回应社会的需要”,“法律机构应该放弃自治型法通过与外界隔绝而获得的安全性,并成为社会调整和社会变化的更能动的工具。”[]法律要充分考虑社会因素,更为能动的起到“定纷止争”的作用,与此相对应的,是纠纷解决方式的多元化,诉讼并非唯一的解决纠纷的方式,自20世纪初开始,美国逐步发展了各种诉讼外纠纷解决方式,就是现在学界所称的ADRAlternative Dispute Resolution)替代性纠纷解决方式。源于浙江诸暨的“枫桥经验”是我国20世纪60年代运用法律思想和法治方式,充分发动人民群众的力量,发挥人民群众的智慧,运用多种方式方法解决矛盾,把纠纷化解在基层,达到“矛盾不上交,就地解决”的典范。我国当前处于社会经济转型期、深化改革关键期,矛盾多发、频发,诉讼压力过大,运用“枫桥经验”多元化解决纠纷的意义毋庸置疑。“救济手段的多元化甚至非诉讼化已经成为一种世界性的趋势,用纠纷解决的概念和视角对权力救济问题进行补充和修正,已成为法学家普遍接受的观念和方法。”[]

多元纠纷解决机制将纠纷解决的方式从“一元”到“多元”,从单一的诉讼到和解、调解、仲裁、裁决等多种替代解决方式;纠纷解决的主体也从法院扩大到律师、专家等自然人、人民调解委员会、仲裁机构、行业协会或其他社会组织等;解决纠纷的依据也从国家法扩大到民间法、乡规民约、行业规定等。多元纠纷解决机制多主体、多方式、多程序、多角度化解矛盾纠纷。多元纠纷解决机制在我国近年来的发展现状如何呢。

一、非诉讼纠纷解决机制的发展现状

从类型上划分,多元纠纷解决机制可分为诉讼机制和非诉讼机制,而非诉讼机制可分为:一是公权力性的纠纷解决机制,比如行政调解、行政仲裁、行政裁决等;二是准公权力性的纠纷解决机制,如人民调解组织、民商事仲裁;三是纯民间社会性的纠纷解决,比如行业协会解决本行业一定范围内的社会纠纷,律师调解、专家调解等。[]其中人民调解委员会和仲裁机构是最主要的多元纠纷解决主体。

人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织,用调解的方法解决一般的民事纠纷和轻微的刑事案件,旨在化解基层矛盾。2011年颁布了《中华人民共和国调解法》,使人民调解工作实现了有法可依,也将人民调解的范围,从传统的婚姻家庭、邻里关系、小额债务、轻微侵权等常见、多发的矛盾,向土地承包、拆迁安置、环境保护、医患纠纷等社会热点、难点纠纷扩展。那么人民调解法颁布后的五年后,人民调解组织的发展现状如何,截至2012年底,全国有81.7万个人民调解组织、428.1万名人民调解员,化解各类矛盾纠纷926.6万件[],而到了2017年全国共有人民调解委员会77万个,人民调解员367万名,全国共调解矛盾纠纷876万件。[]同比分别下降了5.75%14.27%5.46%,近五年来,人民调解组织、人民调解员以及调解解决纠纷的案件数量不升反降。

与此相对应的另一纠纷解决机制仲裁,2016年全国251家仲裁机构共受理案件20.8万件,2013年突破“十万”件以来,首次突破“二十万”件大关。[]

而最高人民法院工作报告显示,20132017年,地方各级人民法院受理案件8896.7万件,审结、执结8598.4万件,同比分别上升58.6%55.6%144.6%,法院的诉讼压力却日益增长,强诉讼、弱调解、弱仲裁情况明显。

行政调解是指“行政机关主导,以国家政策法律为依据、以自愿为原则,通过说服教育等方法,促使双方当事人友好协商,互谅互让,达成协议,从而解决争议的行政行为”。[]从理论上讲,行政机关可以调解在行使职能的过程中遇到的纠纷,我国当前行政调解主要包括:基层人民政府包括乡镇人民政府和街道办调解民事纠纷和轻微刑事案件;国家合同管理机关即国家工商行政管理局和地方各级工商行政管理局调解合同纠纷;公安机关调解情节轻微的因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理的行为;交警部门处理交通事故之后,认定事故责任和损失的前提下,组织进行调解赔偿;婚姻登记机关对离婚案件进行调解。行政机关在专业领域内也有着比人民法院更专业的知识,在调解案件过程中应有更多的优势,但是行政调解纠纷的范围是有限的,而且行政机关很多时候也不愿过多介入纠纷的调解,以交通事故为例,交警部门是交通事故现场的处理者,也是交通事故责任的认定者,如果对赔偿再进行调解处理认定,这种既行使行政权又行使司法权的做法,会使交警部门承担的责任过大,也使部分当事人的权利没有得到有效的程序保障,交警部门对行使调解权利也会很谨慎。

行业协会调解纠纷,是指在行业协会的主持下对本行业成员之间的纠纷进行协调处理,利用行业协会的专业优势,促成纠纷双方达成和解协议。行业协会是民间自治组织,是自发形成的,在我国,行业协会调解纠纷尚未起步。另外律师调解、专家调解、基层法律工作者等自然人调解纠纷往往流于形式,调解的成效也无从考证。

多元纠纷解决机制的作用发挥有限,导致大量的案件涌向法院,法院“案多人少”的矛盾越来越尖锐,当事人要面对诉讼成本高,诉讼时间长、诉讼程序繁琐的困扰,同时也要承受诉讼带来的精神压力,伦理道德的评价,最后如果达不到想要的结果,就会对法院充满不信任和不满情绪。一边或缺失或失灵或式微,另一边却不堪重负,即是多元纠纷解决机制和诉讼机制的现状,诉讼仍然是解决纠纷的主导模式,社会绝大多数的纠纷仍然是通过司法解决的,多元解决机制没有能够对各类纠纷予以有效的分流,社会矛盾缺少有效的疏导和治理机制。

二、非诉讼纠纷解决机制发展不足原因

1.社会自治权利缺失

所谓社会自治,即是在国家与社会成员之间存在一个中间地带——市民社会,在这个领域社会成员自发组成的社会组织能够行使自治权,自主的决定本自治组织的公共事务,自治组织据以运行的章程是成员按照其本质制定的。自治组织服从宪法和法律的规范和约束,自治组织决定共同体事务依据的规范除了制定法,还有民间法、乡规民约、行业规范等。法治原则对以公民自治为基础的社会自治以充分的保护,用权利本位、权力有限和正当程序原则来严格限定公共权力的范围和行使方式, 使公民、法人和其他非官方团体有足够的自由生存空间, 自主地管理自己的事务, 并独立地对自己的行为承担责任。

“在中国古代社会国家权力到县这一层级基本为止,县以下的广大农村乡镇区域 ,国家以自治形式进行管理,县以下的地方自治组织 ,填补了官府机构与乡村农民之间的政治空白。”[]因此赋予了地方一定的自治空间,大部分民事案件以及轻微刑事案件交由家庭长辈、宗族族长、乡长、里长等解决,行会组织成员发生纠纷时行业协会有调解和裁判的权利,最终由官府解决的只有部分民事案件和大部分的刑事案件。

改革开放之后,我国国家与社会高度一体化,国家政治权利深入到社会的方方面面,最基层的村民委员会和居民委员虽然名义上是村民居民自治,但其实也成为了国家政治机构权利的组成部门,留给基层群众的自治权利非常有限。而社会团体、行业组织等的发展长期以来也是国家推进、政府主导的模式,来源于自上而下的推动,而不是自生自发的发展,国家权利没有向社会权利转移,以社会组织为依托的社会权利没有得到充分的发展。社会自治权利的有限,国家与市民社会不能良性互动,基层自治组织、行业协会、仲裁机构活力没有得到激发,自我治理的能力的缺失,纠纷化解需要一定的法律地位、话语地位,才能最终通过内部解决各种纠纷以节约司法资源,社会自治权利缺失导致非诉讼纠纷解决机制发展的不足。

2.制度的缺失

诉讼模式有着严格的法律规定,对于受理范围、地域管辖、开庭程序、裁判原则、执行规则、救济途径等均有严密的规定,但对于非诉纠纷解决机制来说,并没有这么完善的制度规定。

人民调解作为民间传统纠纷解决方式长期以来并没有法律的指导,2011年颁布了《中华人民共和国调解法》对人民调解的性质、任务和原则,人民调解组织形式和人民调解员选任,人民调解的程序、效力等问题作出了规定。但是也存在不足之处。一是人民调解组织没有规范的工作程序。“人民调解法关于人民调解程序的规定实际上是调解的流程,还不是严格意义上的程序规则,可以说,中国的人民调解制度仍旧停留在临时性调解的阶段,离规范化调解还有相当的距离”。调解工作随意性较大,调解方式也没有规范,影响了调解的公信力和认同感。二是调解组织的人、财、物来源并没有明确的制度保障,资金严重短缺,影响了人民调解工作的进行,并且缺乏必要的激励制度和补贴办法,影响了人民调解员工作的积极性。三是与司法衔接不足。人民调解法赋予人民调解协议以合同效力,并没有强制执行力,与司法调解衔接机制不健全,影响了人民调解协议作用的发挥。

仲裁也存在制度规定方面的问题:一是仲裁作为纠纷解决方式独立性不高,必须要依附法院来进行仲裁财产保全和证据保全、仲裁的撤销与执行、仲裁协议的有效性审查等, 仲裁委员会和仲裁庭都受制于法院的司法权。二是仲裁虽然一裁终局,貌似节约了时间,但是仲裁裁决做出之后,如果向法院申请撤销仲裁裁决,法院受理后案件又要重新审理,诉讼成本更高、耗时更多,对于当事人选择仲裁承担的时间成本和经济成本不确定性更大。

行政调解的范围大致局限在民事纠纷、轻微刑事案件以及行政赔偿和补偿的数额这几个方面,范围比较小,没有专业的行政调解机构和人员,行政调解的过程也没有规则化、组织化和规范化,这些都限制了行政调解作用的发挥。

而行业协会调解、律师调解、专家调解等多元纠纷处理机制更没有相应的制度规范,在运行的过程中更容易流于形式。

   3.人员素质

   诉讼解决模式是国家公权力主导的纠纷解决模式,有象征国家权威的机构、场所,维护秩序的司法警察,严格的审判秩序,作为国家工作人员的审判人员按照法律规定的权限行使审判职能,裁判的结果有执行程序保障,因此纠纷处理的结果具有公信力。而多元纠纷解决机制必须有权威的个人的介入,在此基础上提出的纠纷解决意见才能被采纳,处理的观点才能被认同,个人素质的高低决定了纠纷解决方式能否取得成效。这里的个人素质,不只是法律素养,还包括个人的政治素养、品德操守、人生阅历、处世经验,甚至包括心理知识、沟通技巧等。

人民调解法对人民调解员的资质要求是:“人民调解员应当公道、正派、热心人民调解工作,并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任”。这一规定比较宽泛,导致现阶段人民调解员作用的发挥受到了一定的限制。一是人民调解员来源并没有专门的招聘和准入机制,人民调解员数量整体呈下降趋势。大多是兼职,专职调解员制度尚未建立完善,没有充足的时间和精力从事调解工作;人民调解员整体年龄偏大,对于繁杂的调解工作难免力不从心。二是人民调解员并没有专门的财务保障,且缺乏必要的激励制度和补贴办法,影响了人民调解员工作的积极性。三是解决纠纷需要的能力是综合的,既要有一定的专业法律知识,逻辑推理能力和判断能力,又要有丰富的社会经验,既能晓之以理,又能动之以情,而人民调解员很多并不具有这样的能力,抓不住双方当事人的心理诉求和调解的重点,导致纠纷久调不决,影响了公众对于人民调解的信任。而仲裁法规定仲裁员的选任应当符合下列条件之一:1)从事仲裁工作满8年的; 2)从事律师工作满8 年的;3)曾任审判人员满8 年的;4)从事法学研究、教学工作并具有高级职称或具有同等专业水平的。对于仲裁人员的选任同样只有形式上的要求,并不考察其专业知识、法律素养、解决纠纷的能力和水平,缺少仲裁程序专家、仲裁事务专家和仲裁和解调解专家,难保仲裁裁决的公正性和权威性,影响了当事人发生纠纷时选择仲裁作为解决纠纷解决的方式,进而限制了仲裁在现代社会中的发展和作用。

而其他解决纠纷的主体更没有受过纠纷解决的专业训练,他们中的很多人也缺少解决纠纷所需要的“地方性知识”,社会矛盾的复杂多样性也让他们对纠纷解决望而却步,当事人选择诉讼解决成了不得已而唯一的选择。

   三、后语

   任何一种纠纷解决机制都是与一定的社会经济条件相适应的,“ 欲充分发挥某种制度解决纠纷的功能, 必须有适合于它的一定社会的条件存在; 反之, 如果不存在这样的条件或条件不充分, 该制度就会慢慢地变为有名无实, 或者其实际上的纠纷解决过程逐渐向适合于既存社会条件的方向转化。换言之,无论什么样的纠纷解决制度, 在现实中其解决纠纷的形态和功能总是为社会的各种条件所规定的。”[]多元纠纷解决机制要发挥其应有的作用,必须要给个人和社会组织一定的社会自治权利,完善相关的法律保障、制度保障、提高纠纷解决人员的素质和治理水平,给多元纠纷解决各种社会条件的保障,这样才能在诉讼制度之外为社会矛盾的解决开辟另外一条道路。

 

 

 

 



[] 江苏省扬州市中级人民法院

[] []P·诺内特 P·塞尔兹尼克:《转变中的法律与社会:迈向回应型法》,张志铭译,中国政法大学出版社2004年版,第82页。

[]  范愉:《纠纷解决的理论与实践》,北京大学出版社2007年版,第156页。

[]  杜承秀:《论多元纠纷解决机制中法院的作用》,载《河南财经政法大学学报》2015年第3期第82页。

[]  司法部基层工作指导司人民调解处:《深入开展矛盾纠纷大排查、大调解专项活动 大力促进人民调解工作全面发展》,载《人民调解》2013年第3期。

[]  该数据来源于人民网:司法部《 2017年全国共调解矛盾纠纷876万件》,载http://legal.people.com.cn/n1/2018/0124/c42510-29785029.html ,最后访问时间2018418

[]  该数据来源于:《中国仲裁事业发展进入加速期——全国仲裁年受案量首次突破20万件》,载《法制日报》2017546版。

[]  熊文钊:《现代行政法原理》,法律出版社2000年版,第480页。

[]  马晨光:《中国古代多元纠纷解决机制及现代价值》,载《国家行政学院学报》2010年第2期。

 []棚瀚孝雄:《纠纷的解决与审判制度》, 王亚新译, 中国政法大学出版社2004年版,第21页。