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人民法院在社会治理中的困境与出路
发布日期:2018-03-19

人民法院在社会治理中的困境与出路

 

袁江华 梅勇华* 

 

一、法院在社会治理中的职能定位

(一)社会治理理念提出的背景

中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》进一步认为,加强社会治理创新是加强和改进党的领导,实现“十三五”规划的有力保障。

法治是治国理政的基本方式,也是社会治理的基本方式。创新社会治理体制,有效预防和化解矛盾纠纷,维护社会和谐稳定,关键要靠依法执政、依宪执政。法院作为国家司法机关,要在创新社会治理工作中有所作为,必须全面贯彻落实党的十八大系列全会精神,充分发挥审判职能作用,为社会发展大局服务。

(二)法院的职能定位及其宪法依据

我国现行《中华人民共和国宪法》第123条规定“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”,第126条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。因此,人民法院作为国家审判权的司法机关, 是社会公平及正义的忠诚保障者,是社会和谐稳定的坚定维护者,具有宪法赋予的神圣职责,是社会治理工作的当然主体。如前文所述,现代社会治理的核心是法治,现代法治的主导就是司法,无司法就是无法治的充分体现。司法权是社会治理功能、司法判断的重要组成部分,是社会治理的一种手段。因此,人民法院通过行使司法权调节各种社会关系,肩负着实现社会公平正义,维护社会和谐稳定,对促进社会进步和社会稳定发展起着非常重要的作用,是社会治理的主体之一。

(三)通过司法的社会治理及其法理

法院作为社会治理的司法机关,具有社会治理方面的各项功能。[1]遵照全球治理委员会的定义和概念,治理(governance)指的是各种公共或者私人的机构管理共同事务的诸多方式的总集合。[2]根据这个定义,社会治理也可理解把它认为是一种制度的安排,目的是为了协调政府与社会、社会与公民、公民与公民之间的交错关系,平衡国家与个人之、与阶层以及社会团体之间的各种利益。并且在尊重社会主体多元和共识的基础之上,整合国家的意识形态和社会的意志、社会公共道德和个人的价值观念等等。[3]因此,社会治理是一项庞大而系统的工程,政府、社会组织甚至是公民个人等各类社会治理主体都应该根据不同的社会分工来承担不同的社会角色。[1]作为处理社会纠纷的裁判人,人民法院的审判职责就是社会治理。

二、法院在社会治理的困境

近年来,各级人民法院立足审判职能,积极服务大局,自觉践行司法能动主义,积极参与社会治理,积累了一定的经验,取得了一定的成效。然而,相比于十八以来的新要求、新目标、新方向,人民法院在促进社会治理创新,充分发挥自身优势,充分行使司法职能,服务的主动性,制度化还不够,有效参与社会治理的广度、深度还不够,主要表现在以下几个方面:

1.司法理念不到位。法律固有的被动性、滞后性,决定了司法本身也有一定的谦抑性。相比于行政权力行使的主动性,司法权是被动的,相对于行政权力的倾向性,司法权是中立的。因此,在司法审判中,有时过于强调不诉不理,居中裁判的原则,但是因群众不知、不懂或不会举证,致使有理无据的官司败诉,群众因此对法官、法律均产生信任危机,由此不仅损害了司法权威,甚至抗拒执行,走上了漫漫上访之路,给社会带来很多不安定因素。此外,由于大量的行政权更注重结果,而司法权更注重程序的严谨性,因此,法官往往对审判的社会效果不够重视,情与理的冲突较为明显,难以实现法律效果与社会效果的有机统一。

2.思想认识不到位。据笔者调查统计,在案多人少矛盾突出的背景下,绝大多数基层法官参与社会治理的积极性不高。目前,虽然法院高度重视社会治理创新工作,但一些法官在工作中仍只注重办案,认为只要把案件办好就行了,参与社会治理不是自己的本职工作,还会增加工作负担。一些法官对社会治理的内容、路径和方法还没有明确的认识,不知道如何开始、如何参与、如何把握,制约了基层法官参与社会治理的积极性。

3.法院参与社会治理存在局限性。一方面,法院作为国家司法机关,依法独立行使审判权,内部制度和司法组织相对封闭,参与诉讼的当事人也只是社会上的一小部分人,不具有普遍性,因此,法院参与社会治理的范围和平台是有限的。另一方面,相对于立法权和行政权,司法权具有相对较少的资源,在促进协同治理方面存在先天不足,事实上,绝大部分案件进入司法程序后,行政机关、社会组织等社会治理主体都避而远之,不愿参与到案件的协调处理当中来。此外,根据审级设立的三级法院,基层法院基于审级及管辖区域特点,参与社会治理的渠道比较广泛,而中、高级法院,由于侧重于上诉审,与社区街道等基层一线关系不够直接,联系不够紧密,能够延伸的审判触角有限,创新发挥的空间不足。

4.法院工作机制有待完善。近年来,法院的一些工作机制在社会治理中起到了积极的作用,如:未成年人回访帮教制度、人民陪审员制度、司法建议制度等。但有的实施还不够理想,一些制度缺乏进一步的创新和完善,影响了社会治理的实效。以司法建议制度为例,司法建议是法院在司法审判中发现行政机关管理存在的问题,向相关部门提出了一些改进建议的一项制度,有利于促进行政机关依法行政。但近年来司法建议的作用相对减弱,发送数量较少,质量也不高,行政部门的回复率也相对较低,这与法院工作繁忙不无关系,但更多的是法院自身在思想上没有引起足够的重视,司法权威在行政机关面前也显得有些捉襟见肘。

5.社会治理手段单一。目前,随着全面深化改革和社会经济结构转型,法院在新的社会组织管理、风险管理、社会稳定,以及网络信息管理等领域,治理的力度还远远不够,矛盾纠纷解决机制还不健全,参与社会治理的空间还有待进一步拓展。虽然,近年来法院系统推出无讼社区、法官村长等典型做法,但效果并不如人意。

从上述问题可以看出,法院在参与社会治理工作中还存在着不足和薄弱环节,与法院在社会治理中的职能定位还有差距,与社会发展的新形势、新任务的要求还有差距。

三、法院与社会治理的关系定位

1.把握好发挥自身审判职能和能动参与社会治理的关系。执法办案是法院参与社会治理的第一要务和重要保障,因此,必须紧密结合司法审判,紧紧依靠审判职能,处理好审判职能与司法职能的延伸关系。笔者认为,审判职能与社会治理是一种相互促进的关系。一方面,法院在做好自身审判工作的前提下,才能进一步找准与社会治理的结合点、着力点,在社会治理创新中发挥更大的作用;另一方面,通过有效参与社会治理,又可以反过来推进法院工作的完善。

2.把握好坚持司法中立与积极参与社会治理的关系。法院参与社会治理既要态度积极,有所作为,依法对行政机关等治理主体形成有效的监督,推动行政机关提升社会治理能力;又要谨慎克制,有所不为,保持司法的中立性,不超越职权干预行政事务。只有协调好彼此之间的关系,才能更好地解决社会治理中遇到的问题。

3.把握好依法公正审判与主动参与社会治理的关系。司法公正是法院的核心职能,依法审判是法院工作的根本要求,审判工作的程序参与性、程序对等性等原则是司法审判的应有之义。因此,法院参与社会治理,应充分发挥其司法职能,为社会治理提供法律保护和司法保障,同时也为了保证自身行为符合司法的基本规律,不能脱离司法的固有原则,偏离司法程序,违背司法衡平,做到依法稳妥推进,有序适度参与。

4.把握好对内加强审判管理与对外参与社会治理的关系。加强审判管理是法院的内部管理创新,法院要以增强群众安全感为重点,依法惩治各类刑事犯罪,加强刑事审判工作;以化解社会矛盾为重点,狠抓案件审理的节点控制和流程管理,加强民商事审判工作;以促进依法行政为重点,坚持维护、监督与支持并举的原则,加强行政审判工作;以实现合法权益为重点,着力化解执行坚冰,强化执行工作措施。创新社会治理是人民法院的外部管理创新,要结合两者,形成社会治理系统的良性互动机制,以外部创新带动内部改革,增强参与社会治理的成效,促进法院整体工作的科学发展。

5.把握社会协同治理与自主参与社会治理的关系。协同治理也是创新社会治理工作的重要内容。社会矛盾的激化导致法院受案数持续增长,大量的矛盾纠纷涌入法院,很多矛盾纠纷涉及多个部门、多个主体,并非依靠法院自身的力量能够解决。因此,法院应注意与其他社会治理主体的协调配合,积极拓宽社会治理的渠道、手段、方式,加强与相关政府机构、行业协会、人民团体、社会组织联系沟通,充分运用诉讼与非诉讼纠纷解决机制和多元化纠纷解决机制,将相当一部分社会矛盾化解在基层,化解在萌芽状态,最大限度地增加和谐因素,减少不和谐因素。

6.把握好深入做好群众工作与广泛参与社会治理的关系。群众工作是人民法院的政治优势,是人民法院必须长期坚持的工作方法。社会治理创新的工作方式本质是更好地为人民服务。因此,人民法院在推进社会治理创新的过程中,也应注重群众工作方法,充分听取群众的呼声,发挥群众的智慧,征求群众的意见,切实解决人民群众最现实、最直接的利益诉求,真正使社会建设成果惠及人民群众。

四、法院在社会治理中的功能定位

我国经济发展已进入新常态,新常态下的社会治理工作也呈现出新的特点,人民法院作为社会治理的重要环节,是微观社会矛盾纠纷的显示器,处于直接化解社会矛盾的第一线,在面对各种“微观冲突”方面,具有高度的灵敏性,在新常态下更应充分发挥审判职能,积极参与社会治理,为推动经济发展、维护社会稳定、保障民生、促进和谐提供良好的司法保障和服务。

1.依靠审判裁决职能,化解社矛盾。解决纠纷、化解社会矛盾是司法的基本职能。人民法院通过行使审判权,适用相应的法律调整社会关系,从而化解矛盾纠纷,维护正常的社会秩序,这是人民法院最直接、最基本也是最重要的的角色定位。人民法院通过刑事、民事和行政三大诉讼程序来处理社会纠纷:通过审理行政案件,支持和监督行政机关依法行政,适用行政法律调节和平衡各种社会关系,化解相关行政争议;通过审理刑事案件,依法惩治相关刑事罪犯,严厉打击和抑制犯罪分子及相关犯罪活动,维护人民群众的生命和财产安全;通过审理民商事案件,运用法律调节社会平等主体之间的社会关系,维护人民群众的合法权益。从三大诉讼的功能来看,司法审判活动本身就是一种社会治理。基于对社会生活进行调控规制同时,人民法院应当进一步加强诉讼调解工作,努力形成一个全员、全程、全方位的大调解工作格局,充分发挥诉讼调解这一有效化解社会矛盾的手段,便于促进了双方当事人积极协调解决相应纠纷。

2.依托审判教育功能,规制社会行为。通过司法裁判,确立正确的行为规范,引导、教育社会民众依规则行事,是司法的固有功能之一。当前,随着新媒体和信息传播技术的迅猛发展,有些司法个案往往会成为热点。人民法院要发挥审判的教育功能,通过对个案的典型裁判及宣传,确立正确的行为规范,产生示范效应。为加强司法审判与宣传教育的良性互动,可通过法官挂钩村(社区)、编辑发放典型案例、召开新闻发布会、法律大讲堂、巡回审判等多种形式,提高群众法律意识,引导、教育群众遵规守法。

3.依托审判指引功能,堵塞治理漏洞。人民法院处于直接化解社会矛盾的第一线,接触到的信息是社情民意的直接体现。人民法院通过对具体案件的审理裁判,对社会治理中出现的问题进行矫正与修复,同时可利用审理裁判过程中掌握的信息对矛盾纠纷进行总结归类,并对社会治理工作提出意见建议,引导行政机关健全监管机制,并对相关社会领域的管理漏洞及时进行完善。

4.立足审判监督职能,推进法治建设。社会治理工作必须以法治为前提,人民法院作为审判机关,通过一些列的司法审判活动为社会治理工作提供有力的司法保障。行政机关在社会治理中处于主体地位,起着决定性的作用,因此,必须加强对其治理行为的规制和监管。一方面,法院通过行政诉讼对行政机关具体行为的合法性进行审查,纠正行政机关的不当行政行为。另一方面,人民法院应积极引导行政机关依法行政,维护人民群众的切身利益,从源头上预防和减少矛盾纠纷。

5.依靠审判整合职能,促进协同治理。在依法治国的社会转型期,社会矛盾的增加及激化导致人民法院受案数持续增长,大量的矛盾纠纷涌入人民法院,很多矛盾纠纷涉及多个部门、多个主体,并非依靠人民法院自身的力量能够解决。因此,人民法院应增强工作的主动性,整合社会资源,将矛盾化解在基层,解决在诉讼之外。为推动社会协同治理,可通过创建“无讼社区”、“无讼村居”等形式,完善诉调对接机制,利用社区、村委会化解矛盾资源,与地方党委、政府、司法局、人民调解组织、行业组织、企业等形成合力,有效化解社会矛盾纠纷。

五、人民法院在社会治理的路径选择

当前,我国经济社会正发生巨大的变化,伴随而来的是在市场化社会发展过程中,社会生活的多元化、矛盾纠纷多元化的现象日益凸显。如何在经济发展的过程中有效维护社会的和谐稳定,这是我国面临如何创新社会治理的新课题。在此情势下,人民法院作为国家司法机关,负有参与立法、规范秩序、维护权益、实现全社会的公平正义的宪法职责。党中央要求全国政法机关深入推进司法体制改革,将人民法院纳入社会治理创新的重要主体。这不仅反映了中央的高瞻远瞩,运筹帷幄,也是客观情况的实际需求。

(一)强化审判权在社会治理中的规范性和权威性 

    人民法院作为国家司法机关行使审判权,是宪法赋予的以国家强制力作为政治保障。第一,保证法院判决的既判力。人民法院判决的既判力是确保社会矛盾在法律的框架内得以解决的前提和基础。如果判决的既判力得不到强制性的保障,那么就不会树立司法权威,法律就不会得到尊重,人们便会寻求其他解决矛盾的方式,但最终往往导致矛盾更加激化,社会更加不稳定。第二,强化司法解释的权威性。司法解释是最高人民法院和最高人民检察院对具体应用法律所作的具有普遍司法效力的解释,对社会治理具有间接的指引作用。第三,建立司法建议的长效机制。司法建议虽然不具有法律效力,但能够有效预防纠纷和犯罪的发生,规范行政机关依法行政。一方面,建立相关机制保障法官积极行使司法建议权;另一方面,积极主动与社会治理主体沟通协调,特别是要主动联系地方政府,争取地方支持,确保司法建议的内容能够有效地实施。即使不能保障所有司法建议的强制力,也应该根据司法建议类型的不同而赋予它不同层次的强制力度。[1]第四、坚持司法执行的权威性。司法执行是确保法院判决得到有效履行的重要保证,如果法院判决执行不到位,不仅损害了司法权威,还不能够从根本上解决社会矛盾。特别是在当前司法权威严重不足,社会诚信缺失的背景下,更应该从国家立法和法院管理两个层面,运用国家强制手段,保障执行的权威性和有效性。第五、保障司法救济的落实。司法救济制度作为一项法律制度,对于引导人们遵纪守法起着重要的作用。彰显了司法对人民群众的人文关怀,保障人民群众正常行使诉讼权利,维护合法权益,

(二)强化审判权对法律理性的彰显和传播

审判权的法律属性是司法审判实践和反映。司法权作为一种国家所赋予的政治权力,它与行政权力最大的不同在于司法权对法律理性的坚持。在司法过程和社会治理过程中,“法官和行政官的思维方式是完全不一样的。法官的方法是客观的,遵守着他的法律观念;行政官的方法则是经验式的,是权宜之计。”[1]因此,审判权通过司法审判、司法执行、司法建议和司法解释等方式向行政部门传递法律理性。通过法律理性的有效传递,让行政部门通过法治的理念和方式进行社会治理,也有利于促进其他社会治理主体的在社会治理中观念方式的改变。因此,审判权可以通过规制其他社会治理主体的观念和行为来间接地实现社会治理的“善治”目标。

(三)满足审判权在社会治理结构和功能上的法律诉求 

人民法院通过审判执行、司法建议、司法解释和司法救济等优化社会治理的结构和功能。从社会治理的功能上来看,司法审判应当推进社会治理方式和矛盾纠纷解决机制的法治化;从社会治理的结构上来看,社会治理的法治化应当包括社会治理主体理念、社会治理机制以及社会治理主体之间的相互关系的法治化等等。主要是在构建完善的社会治理结构,发挥审判权的功能两方面彰显司法价值,可以从司法价值理性和工具理性两个不同的角度来进行进一步的分析。[2]

1.司法工具理性有助于优化社会治理及其结构。司法工具理性是通过司法实践来检验司法规则、程序和相关方法是否合理,评价的主要标准是司法权对社会系统产生的影响。在司法实践中,人民法院已经形成了比较成熟的司法程序和裁判尺度,对法律的精神也有了更为深刻的理解;“作为一种司法裁判权,司法判决要能得到纠纷双方的承认和信服,要得到整个法律共同体的认同,这就必须强调判决理由的作用。”[1]司法权解决的是社会前沿问题,必须与社会系统进行有机的结合和强化,比如与行政机关、行业协会、人民调解组织等建立沟通联系机制,才能够有效化解社会问题。同时,不仅有利于法院开展法治宣传,建立良性互动机制,也有利于争取人民群众对人民法院工作的理解和支持,推进人民法院工作的顺利开展。

2.司法价值理性有利于优化社会治理功能。司法价值理性是司法理性在司法过程中体现的程度,是“一个有序的、连续的、自觉的自我主导过程”,在此过程中形成司法本身的内在的统一性。[2]在司法审判中逐步形成的司法价值理性具有司法理性本身所具有的信仰、精神和价值。法律精神与法律信仰是法律本身的价值理性所产生的。从功利主义的角度来看,司法价值理性就是通过理想的司法过程来引导实践中的司法过程的,因此,它能够起到一定的导向作用。[3]价值理性是工具理性的基础,司法实践中具体表现为对司法程序、技术、规则的使用。司法价值理性的传播有助于提升社会法治观念,推动社会矛盾纠纷的化解。

参与社会治理是人民法院参与社会法治建设的重要途径。人民法院作为创新社会治理的重要主体之一,应充分发挥司法的能动性,把维护良好的社会治理秩序作为重要职责,不断创新思维、工作方法,充分发挥人民法院化解社会矛盾和冲突的基本职能,在实现创新社会治理中彰显法院地位和作用,切实在法治化的轨道上推进社会治理创新,为社会和谐稳定提供高质量的司法保障。