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关于宝应法院多元化纠纷解决机制运行的调研报告
发布日期:2018-02-23


宝应县人民法院课题组

 

近年来,随着我国经济体制的变革、社会结构的变动、思想观念的变化,大量社会矛盾纠纷诉至法院,法院案多人少矛盾日益突出。以宝应法院为例,近五年来案件数量始终在历史高位,呈现出逐年大幅上升趋势。2012年至2016年,宝应法院受理案件数分别7447件、8551件、10366件、12283件、12877件,结案数分别为7343件、7492件、8764件、10622件、11500件,未结案件数分别为104件、1059件、1602件、1661件、1377件。案件数量的剧增已经使诉讼纠纷解决机制显得力不从心和疲于应对。对此宝应法院积极探索推进多元化纠纷解决机制建设,试图通过多元化纠纷解决机制有效应对各类矛盾纠纷。

 

一、宝应法院多元化纠纷解决机制运行状况

为有效应对日益增长的矛盾纠纷,努力缓解案多人少矛盾,近几年来,宝应法院陆续建立和完善了多个多元化纠纷解决平台。

(一)蔡春道调解工作室。宝应法院20105月在诉讼服务中心建立了以该院退休法官、原“全国法院系统劳动模范”蔡春道同志个人命名的调解工作室。该工作室的工作流程是:在立案前征求双方当事人意见,当事人同意调解的,由蔡春道调解工作室先期进行调解,调解成功需要确认的,由立案庭法官出具确认书;需要出具调解书的,则由立案庭立案后出具调解书。蔡春道调解工作室成立以来,调结了大量案件,受到社会各界的广泛好评。2016年调解工作室共接受群众法律咨询400余人次,调解矛盾纠纷220起。

(二)人民调解工作室。宝应法院在诉讼服务中心以及三个派出人民法庭设立人民调解工作室,由当地司法局选派人民调解员进驻,开展诉前调解、接受委托调解、协助法院调解及法律咨询等业务。诉讼调解与人民调解功能互补、工作互动、程序衔接的良性机制,节约了司法资源。2016年人民调解工作室共调结案件320件。

(三)道路交通事故巡回法庭。20126月,宝应法院在县交警大队设立道路交通事故巡回法庭,以此为依托,开展机动车交通事故责任纠纷案件的立案、调解、开庭、诉讼保全等工作。法院加强与公安交警部门的协作,采取无需交费、就地调解、就地确认、就地指导等方式,大大提高了交通事故赔偿纠纷的处理速度。道路交通事故法庭成立以来,已成功处理交通事故赔偿案件2000余件。

(四)公益律师为民服务台。20158月,宝应法院与县司法局对接联系,在诉讼服务中心设置了“公益律师为民服务台”,确定三名律师轮流定时到岗为老百姓提供法律服务,其中最为突出的一项内容是作为第三方参与案件调解,积极鼓励和引导当事人达成调解协议。三名律师多次参与重大、疑难、群体性矛盾纠纷的调解,为老百姓出谋划策、平息纷争,受到普遍欢迎。2016年参与化解矛盾纠纷65起。

(五)其他诉调对接平台。一直以来,宝应法院特别注重在案件审理过程中借助其他部门专业优势化解各类矛盾纠纷。如在处理婚姻家庭案件过程中,积极与妇联合作;在处理劳动关系案件过程中,积极与劳动保障部门合作;在处理消费者权益案件过程中,积极与工商局和消协合作等等。通过借助与案件相关的专业部门的力量,共同化解有关矛盾纠纷。2016年宝应法院借助劳动保障部门、妇联、消协等部门专业优势化解矛盾纠纷210起。

通过上述几大平台,宝应法院多元化纠纷解决工作取得了一定成效。以2016年为例,该院共审执结各类案件11500件,其中利用多元化纠纷解决平台化解815件,单纯诉讼程序化解10685件,分别占结案数的7.0992.91

    二、宝应法院多元化纠纷解决机制面临的问题

宝应法院在多元化纠纷解决工作中作出了一些有益探索,多元化纠纷解决机制发挥了一定功效,但不可否认,宝应法院多元化纠纷解决机制尚处于初级阶段,矛盾纠纷多元化解工作还存在很多亟需解决的问题。

(一)矛盾纠纷过度依赖诉讼途径解决,法院办案压力巨大。随着我国法治进程的不断加快,法院在调处社会矛盾纠纷中的作用越来越大,人民法院内部分工越来越细,职能部门也越来越多。而与此形成鲜明对比的是,非诉矛盾纠纷调解组织逐渐被边缘化,很多调解组织往往只挂了一个牌子,并未配备专门调解人员,其解决矛盾纠纷的功能自然得不到有效发挥。在遇到难以处理的矛盾纠纷时,党委政府往往会主动引导当事人通过诉讼途径解决,而由于目前提起诉讼的便捷性,人民群众也更乐意通过司法途径解决纠纷。五年来宝应法院案件年增长数均在1000件以上,特别是立案登记制改革实施以后,宝应法院受理案件数量进一步上升, 2015年宝应法院受案增长数更是近2000件。面对持续增长的案件数量,宝应法院始终处于超负荷运转状态,无论是诉讼解决机制还是多元化纠纷解决机制,执法办案的压力都越来越大。

(二)多元化解工作主要由法院主导,其他社会力量未能有效参与。大量矛盾纠纷聚集到法院之后,宝应法院一方面继续深挖内部潜能,另一方面积极争取外部支持,力求有效应对各类矛盾纠纷,但从始至终大部分工作都是法院一家完成,其他社会力量并未有效参与。蔡春道调解工作室是由法院独自设立的,办公设施、经费保障等全部由法院承担。人民调解工作室名义上由司法局派驻到法院以及各个派出法庭,但是从调解人员选聘、工资收入发放等各个方面全部由法院自己解决。公益律师平台首先由宝应法院主动提出设立,在设立之初并未得到律师以及司法行政机关的积极响应,经多方协调才逐步建立起由三名律师组成的服务平台。道路交通事故巡回法庭的运行至少需要一名审判员和一名书记员专职从事此项工作,受制于法院案件数量急剧增加,很难再抽出专门人员维持巡回法庭正常运转,巡回法庭工作受到很大影响。与妇联、消协等其他化解平台的运行处于随机状态,往往是法院在案件处理过程中遇到问题时主动向其寻求帮助。上述法院开展的各项工作本质上仍然是诉讼的一部分,很大程度上是法院借助其他力量来完成自己的工作,而由于其他部门和组织自身化解社会矛盾功能的弱化,对参与法院化解矛盾纠纷的积极性不高。

(三)多元化解平台覆盖面较窄,运行机制尚未有效建立。除宝应法院自身主要参与建设的平台外,与妇联、劳动保障、消协等部门建设的平台也都属于传统矛盾纠纷所在领域。随着社会的不断发展,一些新的社会矛盾纠纷也逐渐增多,如物业服务纠纷、医疗卫生纠纷、建设工程纠纷等等;一些新的行业组织也不断发展壮大,如商业协会、行业协会等等。面对这些新的矛盾纠纷,亟需成立相应领域的矛盾化解平台;面对这些新的行业组织,也亟需将其作为矛盾纠纷化解力量,充分发挥其组织专业化、职业化的优势。从已经建立的化解平台运行情况来看,各个平台的工作职责、工作程序、工作考核等运行机制并未有效建立,各项平台的运作缺乏规范性。没有规范的运行机制,即便建立更多的化解平台,其矛盾化解的实际效果也会大打折扣,因此建立规范有序的运行机制应作为一项重点工作加以推进。

(四)法院内部缺乏平台对接机制,法官参与热情不高。从法院内部来看,与各个多元化纠纷解决平台的对接工作是由各个相关庭室具体负责,而各庭室并未设有专人负责此项工作,因此一个诉讼案件如需多元化解决平台参与其中,与有关组织的联系对接、具体事项的洽谈等事务性工作往往都需要法官个人亲自处理,这牵扯了法官大量的精力。此外,大多数法官认为,即便多元化解决平台介入之后,也只是多了一个参与调解的人员,对矛盾纠纷的化解起不了实质作用;况且案件审理的压力仍在自己身上,与其将处理案件的主动权交给他人,不如由自己及时裁判。以上两个方面的因素导致法官参与多元化解的工作成本增加,因此承办法官并不会积极主动寻求多元化纠纷解决平台介入矛盾纠纷化解工作。

三、深化人民法院多元化纠纷解决机制的实践路径

多元化纠纷解决机制实质上是矛盾纠纷通过诉讼途径以及非诉讼途径解决的机制,是一项社会系统工程。但是由于多方面因素的制约,逐步强化非诉讼途径化解矛盾纠纷的功能需要一个长期的过程。在大多数矛盾纠纷涌向法院的现实情况下,一段时期内矛盾纠纷的化解仍应以诉讼途径解决为主,深化人民法院多元化纠纷解决机制的建设才是目前各项工作的重点。这就要求应当坚持人民法院化解矛盾纠纷的主体地位,积极调动社会各方力量参与做好矛盾纠纷化解工作,形成“党委领导、法院推动、综治协调、多方参与”的工作格局。

(一)整体推进多元化纠纷解决机制建设。人民法院作为国家审判机关,依法独立行使审判权,与其他政府部门和社会机构不存在上下级领导关系,无法充分有效地调动各方力量参与到矛盾纠纷多元化解工作中来。因此,人民法院应当积极寻求党委的支持。具体而言,人民法院主动向党委汇报多元化纠纷解决工作情况,争取党委将多元化纠纷解决工作纳入到地方综治平安建设体系中来。在每年的综治平安考核中根据社会矛盾集中分布的领域和数量,确定协助人民法院化解矛盾纠纷的协助单位和化解数量指标,并对协助化解工作设定一定的考核分值;成立由党委领导、法院负责人、协助单位负责人组成的矛盾纠纷多元化解领导小组,定期召开工作会议,对各协助单位协助化解工作进行指导和通报;年终考核时由人民法院对各协助单位此项工作情况进行打分,并作为对各协助单位评先评优的重要依据。如此,一方面能促使相关协助单位与法院合作开展矛盾纠纷化解工作,另一方面也能促使其重视自身矛盾纠纷化解队伍的建设。总的来说,短期内既推动了法院多元化纠纷解决工作,长期内也为社会矛盾纠纷非诉讼途径化解奠定了坚实基础。

(二)深化多元化纠纷解决平台建设。在党委将多元化纠纷解决工作纳入综合考核的背景下,人民法院与其他部门合作建设化解平台工作必将走向深入,人民法院应以此为契机,主动深化各项平台建设。在现有平台方面,蔡春道调解工作室的品牌效应已经显现,应当再聘请一至两名退休法官或者其他调解经验丰富的人员充实调解队伍,增加矛盾化解数量,实现蔡春道调解工作室的可持续发展。人民调解工作室应当严格按照年初省高院和省司法厅联合下发《在人民法院诉讼服务中心设立人民调解工作室的实施意见》的要求,由司法行政部门主管、人民法院指导,落实人民调解员选聘、工作室流程等各项规定,使人民调解工作室回到正确运行轨道上来。道路交通巡回法庭应恢复正常运转,要摒弃片面追求案件数量的做法,将工作重点放在指导交通部门调解工作和诉讼程序的确认上,切实化解交通事故纠纷。要深化公益律师平台建设,在扩大公益律师队伍的基础上,探索建立公益律师调解室,充分发挥律师专业化、职业化优势。与妇联、劳动部门等传统平台,要对案件类型、办理流程等做出明确规定,实现平台运转的常态化、规范化。在新建平台方面,要积极搭建物业纠纷化解平台,由司法局、房管局等部门在社区设立物业纠纷调解委员会,对物业纠纷进行先行调解,人民法院予以法律指导,对达成调解协议的出具司法确认决定书,赋予调解协议强制执行效力。要积极搭建医患纠纷化解平台,由院方将医患纠纷上报给卫生主管部门,主管部门主动介入医患纠纷的调解工作,人民法院适时提供法律指导,力争将矛盾化解在萌芽状态。

(三)建立内部多元化纠纷解决工作运行机制。承办法官是参与矛盾化解的第一主体,针对目前法院内部存在的问题,应以建立科学合理的运行机制为突破口来调动法官的积极性。要建立平台对接机制。法院内部应当专门成立多元化纠纷解决领导小组,各部门明确专人为多元化纠纷解决平台联系人,需要多元平台参与案件调解的,承办法官向部门负责人提出申请并说明理由,经同意后由专人负责与平台的对接协商具体事项,承办法官只需及时参加即可。要严格流程管理。对于多元化解平台参与调解的案件,调解期间不计入审限,同时对调解的时间和次数作出明确规定,在限定的时限和次数内未调解成功的,及时恢复审限。要完善考核体系。可在现有考核指标的基础上增加一项指标即参与多元化解案件数,将借助多元化解平台化解案件数以及应当事人或者非诉调解组织申请进行个案协助的工作情况都纳入这一指标范畴考核内容,对工作突出的也可进行专项奖励,以此调动承办法官开展此项工作的积极性。

(四)加大对非诉讼机制纠纷化解工作保障力度。在支持和推动人民法院多元化纠纷解决机制建设的同时,逐步推进非诉讼机制矛盾纠纷化解工作,既能有效分流人民法院的诉讼案件,更能促进整个社会矛盾纠纷化解工作。首先,要加大经费保障力度。不断加大对人民调解、行业调解、仲裁、行政裁决、行政复议等经费保障力度,经费保障跟不上,势必会制约非诉讼机制的健康持续发展。其次,要加大人才支持力度。当前,非诉讼机制明显存在人才短缺、化解矛盾纠纷能力严重不足等问题,要吸收退休的法官、检察官、司法行政工作人员及律师、法学专家等加入到调解队伍,切实提高多元化解机制的专业化水平。最后,要加大宣传力度。当前,包括人民调解、专业调解、仲裁、行政裁决、行政复议等机制知名度不高,公信力不强,在纠纷发生后,群众首先想到的是到法院解决。因此,应当通过传统媒体、新媒体等各种有效途径,让群众了解调解、仲裁、行政裁决、行政复议等非诉讼机构性质、特点、优势和场所,不断提高非诉讼机制在群众中的知晓度,一旦发生纠纷,群众才可能想到利用非诉讼机制解决纠纷。