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扬州法院2016年度人身安全保护令案件受理情况报告
发布日期:2018-02-26


              

市中院少年庭课题组  

 

家庭是社会的细胞,家庭和谐是社会稳定的基石。家庭暴力行为不仅直接危害受害人的身心健康和生命安全,导致婚姻家庭和子女成长的不幸,而且容易引发恶性犯罪案件,危害社会的安全与稳定。目前,家庭暴力已成为一个严峻而普遍的社会问题。据悉,中国约有二到三成的家庭存在不同程度的家庭暴力,妇女、儿童和老人是主要的受害者;有近10%的青少年罪犯从小生活在家庭暴力之中;最高人民法院复核的故意杀人案件中,有近10%的案件起因涉及家庭暴力。

2016年3月1日颁布施行的《反家庭暴力法》,是我国第一部预防和制止家庭暴力的专门法律,其中的“人身安全保护令”制度引发社会广泛关注与期待。本文拟以我市法院2016年3月1日2017年2月28日间受理的人身安全保护令案件为样本,归纳特点、梳理问题、剖析成因,以客观反映人身安全保护令案件受理的现实状况,为了提升司法干预家庭暴力的力度提供有益借鉴,为正在开展的家事审判制度改革探索提供调研参考。

一、基本情况

2016年3月1日以来,全市法院共受理人身安全保护令案件23件次,其中作出人身安全保护令12件、驳回人身安全保护令申请3件、准予撤回申请8件。

综合分析案件受理情况,主要存在如下特点:

(一)受理法院间具体部门不尽相同

目前,我市7家基层法院中受理家事案件的庭室不一致。江都少年家事庭、广陵少年庭、仪征少年庭、高邮民三庭、宝应审监庭、开发区民庭邗江法院的审监庭与民四庭均受理家事案件另外,全市16个基层人民法庭亦均审理家事案件。根据调研情况,受理过人身安全保护令申请的有江都少年家事庭、广陵少年庭、邗江审监庭、高邮民三庭以及邗江公道法庭、高邮界首法庭、高邮三垛法庭三个法庭,另江都宜陵法庭曾接收申请1件,但在受理前申请人旋即又撤回了申请。截至目前,仪征法院尚未有受理过人身安全保护令的记录。

(二)各法院受理数量少且不均衡

在受理的人身安全保护令案件中:江都少年家事庭7件、广陵少年庭2件、宝应法院3件、开发区法院1件、邗江审监庭1件、高邮民三庭7件,邗江公道法庭、高邮界首法庭、高邮三垛法庭均各受理1件,江都宜陵法庭的1件因在受理前撤回不计算在内。高邮法院、江都法院受理数量较多,分别为9件次、7件次。

 

(三)受理后支持类案件的具体措施有别

在受理的23起人身安全保护令申请中,最终支持申请的12件、驳回人身安全保护令申请3件、准予撤回申请8件。驳回的分别为江都少年庭2件、广陵少年庭1件,其中广陵少年庭和高邮民三庭均有1件提起复议,结果均为维持。根据当事人申请人身安全保护令的请求,支持的12件案件采取的措施中,均有禁止对申请人实施家庭暴力的内容,其中涉及申请人父母等亲属的8件、具有禁止跟踪骚扰申请人及其亲属等内容的7件、具有禁止在距离申请人居住地或工作单位100米范围内活动内容的4件。

 

(四)支持类案件有效期设定不一致

根据反家庭暴力法规定,人身安全保护令的有效期不超过六个月,自作出之日起生效。12件支持的案件中有2件没有明确设定有效期,其余均是六个月有效期,且裁定均注明自送达之日起生效,送达后立即执行。

二、问题梳理

通过对全市法院一年来人身安全保护令案件的逐案分析,我们发现,在此类案件的审理实践中,存在如下突出的热点与难点问题。

(一)受理的案号不统一

目前,我市法院人身安全保护令案件的案号主要有三种,分别是民保令、民初、民初-1。其中,江都少年家事庭、广陵少年庭、邗江审监庭、邗江公道法庭采用的是民保令,高邮界首法庭、三垛法庭采用的是民初-1,高邮民三庭的9件中7件采用民初,2件采用民保令。

(二)当事人身份界定不统一

人身安全保护令的申请有的是单独提出,有的是在离婚或其他案件诉讼过程中提出,人身安全保护令裁定中7件将当事人身份列为原告、被告,15件列为申请人、被申请人,甚至同一承办人在不同的案件中所列的当事人身份都不一致。

(三)证据审查宽严尺度把握不一

人身安全保护令针对的范围广泛,对家庭暴力的程度没有特别要求,涵盖了目前没有发生但预期可能发生的情况,但申请人向法院申请人身安全保护令时应当提供证据材料证明遭受了家庭暴力或者面临家庭暴力现实危险,从受理数量可以看出,各法院对签发人身安全保护令状的证据审查的宽严度把握尺度不一,大多法院过于严苛。

(四)具体措施内容不一

在人身安全保护令状中,有关禁止实施家庭暴力的措施方面:有的表述为“禁止实施家庭暴力”,有的表述为“禁止威胁、殴打、伤害”,有的表述为“禁止殴打威胁”,有的表述为“禁止殴打行为”;有的将“威胁”与“跟踪骚扰”合并陈述;还有直接采用“禁止言语骚扰或行动威胁”的表达方式。具体措施中还有禁止在距离申请人居住地、工作单位100米范围内活动”等反家暴法未明确列出的内容。对相关近亲属的界定,有的明确“父母、小孩”,有的表述为为“亲属”,有的表述为“近亲属”,对亲属、近亲属如何界定存有模糊。

(五)送达与复议有困惑

实践中,存在被申请人居无定所的情况,被申请人偶尔回家便实施家庭暴力,后离家出走,导致法院裁定无法送达。如裁定无法送达,复议的提出期限如何计算?另外,反家暴法仅规定当事人对人身安全保护令不服可以向作出裁定的原审人民法院申请复议一次,但并没有明确具体复议的部门。且复议是否需要立案、复议期限有多长、复议结果以什么形式作出、是否需要送达,能否口头告知等方面也有不同做法。

(六)人身安全保护令的执行难

反家暴法第32条规定,人身安全保护令应当送达公安机关、居民委员会、村民委员会等有关组织,由其协助执行。在实践中,送达人身安全保护令后是否还需要再发协助执行通知书,向哪些部门发,具体请求协助哪些事项等各法院存有疑虑。高邮三垛法庭在发出人身安全保护令后向公安机关发出了协助执行通知书,请求协助执行“一、监督被申请人履行裁定,如发现违反,及时出警,并采取措施,搜集、固定证据,制作笔录;二、救助、保护申请人人身安全;三、及时反馈被申请人的履行情况等”,就各法院反馈的情况而言,人身保护令的执行在实践中并未得到公安等机关的积极回应与协助。

三、原因分析

(一)家庭暴力的界定尚失之偏窄。在最高人民法院《婚姻法司法解释一》中,家庭暴力被界定为“行为人以殴打、捆绑、残害、强行限制人身自由或者其他手段,给其家庭成员的身体、精神等方面造成一定伤害后果的行为”。这一界定因其将家庭暴力限制在身体暴力的范畴,引起范围狭窄而颇受诟病。在出台的《反家庭暴力法》第2条规定:本法所称家庭暴力,是指家庭成员之间殴打、捆绑、残害、限制人身自由以及经常性谩骂、恐吓等方式实施的身体、精神等侵害行为。应该说,这一界定取得了重大突破与进步,将精神暴力也纳入了家庭暴力的范畴。然而,对于屡见不鲜的性暴力、经济控制等暴力类型亦未有涉及,这就使得我国家庭暴力的类型仍然不够全面,不能为家庭暴力的受害人提供更为全面的救济。此外,“家庭成员”范围的缺失也是的在该法在实践中的适用存在一定的困惑。

(二)人身安全保护令申请条件不便操作。《反家庭暴力法》第23条规定了受害人向法院申请人身保护裁定的条件,即在“当事人因遭受家庭暴力或者面临家庭暴力的现实危险”时即可申请保护令,此外,还对那些遭遇了家暴但却没有能力(如欠缺完全民事行为能力)或因受到强制、恐吓等而无法申请保护令的家庭弱势群体规定了代为申请的制度。与之前相比,该规定降低了人身安全保护令的申请条件,对此值得肯定。然而,究竟法院应当依据何种标准或考虑何种因素认定家庭暴力已经发生或有发生的危险,或是否签发保护令,该法并未设明文,这使得该规定在适用中存在一定的困惑。此外,该法关于代为申请的规定在实践操作中也存在一定困难。例如,其规定代为申请人包括公安机关、妇女联合会等机构,但是在实践中,除非受害人报案或是求助,这些机构并不能第一时间知晓家庭暴力的发生,也就无从代为申请,从而并不一定能很好地预防家庭波阿里的发生。

(三)人身安全保护令的内容不够全面。《反家庭暴力法》第29条列举了人身安全保护令可以采取的三中具体措施,分别为禁止令、远离令、迁出令,并规定了“其他措施”这样的兜底性条款,较之前的立法有所完善。但笔者认为上述规定未能针对不同的暴力类型限制施暴人的行为,在实践效果上仍然不能发挥最大的作用。此外,“其他措施”所指为何,也欠缺进一步细化的规定,对司法实践难以起到具体的指引作用。同时,《反家庭暴力法》第30条规定了人身安全保护令的有效期是不超过6个月,这种将6个月作为上限的规定模式并不一定符合现实需要。如有些家庭暴力存在时间较长,暴力行为较为野蛮激烈,针对这种情况,应对施暴人的暴力行为予以长时间的管制。另外,虽然该条规定申请人可以在失效前向法院申请撤销、变更或延长人身安全保护令,但并未规定撤销、变更或延长的理由和条件,这使得其在适用时存在一定的难度。

(四)人身安全保护令的执行脱离实践。根据《反家庭暴力法》第32条的规定,法院不仅要决定是否签发人身安全保护令,还要负责保护令的执行。但是在司法实践中,由于家庭暴力具有动态性、实时性的特点,人身安全保护令不同于一般的民事裁定,法院往往对于保护令的执行心有余而力不足,所以在实践上依靠法院去执行人身安全保护令,不具有可操作性。根据上述法条的规定,人民法院在签发人身安全保护令后,要送达公安机关和基层群众自治性组织,其为保护性的协助执行单位。笔者认为单纯由公安机关和基层群众自治性组织协助执行人身保护裁定时,存在一定的不足。例如,在我国农村,有的村落规模过小,并不满足设立村民委员会的条件,而且我国家庭暴力在农村的发生率又高于城市,所以在实践中农村地区执行人身安全保护令仍旧存在一定困难。

(五)缺乏对特殊对象,尤其缺失对未成年人的特殊保护。家庭暴力的对象很多。虽然《反家庭暴力》强调了不得对未成年人实施家庭暴力,但并未针对未成年人制定特别的保护制度,特别是未将儿童目睹暴力作为家庭暴力的一种表现形式。在很多家庭暴力案件中,儿童并不一定直接遭受来自监护人的暴力行为,而是会目睹一方监护人对另一方的暴力行为。而研究表明目睹家庭暴力不仅会对儿童的心理、躯体、社会情感以及行为问题造成直接而即刻的影响,也会产生长期深远的影响,如男性儿童目睹家庭暴力成年后容易出现暴力倾向。对此种行为规范的缺失会影响对儿童的全面保护。

综上所述,我国反家庭暴力的人身安全保护令制度虽然较前有了较大的进步,但仍存在着有待完善之处,对此,有必要对国外的相关立法予以考察,以期对我国立法的完善有所借鉴。

四、完善人身安全保护令之建议

反家暴法的实施办法中,同样有必要对于人身安全保护令制度制定可操作性的规范,这里面存在较大的解释空间,需要进一步细化。笔者认为,在以下方面需要进一步完善:

(一)简化人身安全保护令申请程序。启动人身安全保护令审查程序,首先就是如何提出申请,该申请需要哪些形式要件呢?出于司法的被动性,需要家暴的受害人或代为申请人向人民法院提出申请保护令,而作为诉讼服务内容之一,为实现司法为民、便民的要求,法院应当为申请人提供格式化的人身安全保护申请书,对于填写的内容应当明确、具体和统一。例如该申请应当明确申请人、被申请人的身份事项、人身关系、申请保护的具体要求和事项,所附的材料即相关证据应当包括身份证明、被申请人施暴的报警记录、照片、公安机关出具的告诫书等,由法院制定简明的申请表格及填表说明,简化当事人申请程序。

(二)建立明显有利于受害人的证据制度。家庭暴力的存在是签发人身安全保护令的前提。对于举证责任,首先归责于申请人。法院依职权进行调查也是必要的,体现了国家对于私权的有限干预。其中对于申请人提举的公安机关的报警记录、告诫书、人体伤害鉴定书等证据,可以直接作为认定家庭暴力的证据使用。而家庭暴力的证据往往难以固定,且相对隐蔽,这就造成了现实中认定家庭暴力难。因此,我们认为,在认定家庭暴力时,应当允许使用传闻证据或间接证据,降低受害人的证明标准。受害人陈述的可信度高于加害人,加害人的悔过、保证可成为重要证据,未成年子女的证言可以视为认定家庭暴力的重要证据,专家辅助人的意见可以作为裁判的重要参考,国家机关、社会团体和组织相关的记录与证明可以作为认定家庭暴力发生的重要证据。在接到被申请人违反人身安全保护令的报警后,公安机关应当及时出警,依照本法和其他有关法律的规定进行调查取证、采取紧急安置措施或者给予其他处理,并将被申请人违反人身安全保护令的情况通知人民法院。这样,将公安机关的接警和出警记录作为重要的证据,扩大了人民法院调取、收集相关证据的范围,承认非语言信息对案件事实判断的重要性。

(三)完善人身安全保护令的种类或措施。较美国等国家和地区相比,我国《反家庭暴力法》对保护令的措施除有列举性规定外,还作了兜底性的规定即“保护申请人人身安全的其他措施。”而所谓“其他措施”并没有明确有哪些,因此还有许多解释的空间。一般而言,除禁止令、迁出令、远离令之外,还应当明确保护令其他措施的具体种类。根据家庭暴力的具体情况,法院的作为就是要在司法实务中不断总结经验,对个案的不同情况进行类型化分析,从而不断丰富《反家庭暴力法》的司法解释,在适当的时候为立法提供可借鉴的客观基础。在未来司法解释当中,应当有进一步细化规定或具体措施,一方面对司法实务有指引作用,另一方面可以确保人身安全保护令执行的统一。

(四)着重解决人身安全保护令的执行问题。虽然《反家庭暴力法》对保护令的执行有明确规定,人身安全保护令由人民法院执行,公安机关以及居民委员会、村民委员会等应当协助执行。但据笔者了解,许多地方的公安机关尚未出台协助人民法院执行人身安全保护令的实施意见或具体的规定,目前即使人民法院向实施家暴的行为人发出了人身安全保护令,也仅仅具有宣传和教育意义,实际上的执行和落实情况并不理想,尚需要有关机关的协助执行。所以,还需要对具体的执行程序特别是公安机关以及居委会、村委会如何协助执行作出明确规定,以确保保护令能够执行到位。

(五)加强民众权利意识,适度扩大人身安全保护令的适用范围。在调研中,我们发现不仅是扬州地区,即使是放眼全省,当事人申请保护令的案件一直在低位徘徊。人身安全保护令制度主要是保障公民权利和自由,需要通过鲜活的案例、生动的宣教建立广大民众的权利意识。人身安全保护令制度要求当事人主动向人民法院提交申请,对于这个基础性的前提,往往消弭了人们求助司法的心念。同时,申请人身安全保护令主体的范围也有待扩充,如前配偶、未婚同居恋人等。人身安全保护令多是规定对被申请人的禁止性行为,并未对受害人提供适当的救济,人身安全保护令中可增加对受害人实施救济的内容。

(六)建立法院、公安以及村(居)民自治组织协同的执行机制。《反家庭暴力法》第三十二条明确了人身安全保护令由人民法院执行,公安机关以及居民委员会、村民委员会等应当协助。这一规定过于笼统,给人身安全保护令的实际执行带来困难。人身安全保护令的运行需要准确把握好度的问题,既须尊重意思自治又要防范对当事人意志的违反,既仰仗公权力主体的有效干涉又要避免过度干涉,防止怠于履行职权的情形。人民法院与公安机关、居民委员会、村民委员会当明确职责,积极协作。对于可以一次性执结的如“责令被申请人迁出申请人住所”,由人民法院执行;而措施内容具有长期性的,如《反家庭暴力法》第二十九条规定的第(一)(二)项措施,禁止实施家庭暴力,禁止骚扰、跟踪、接触受害人及其相关近亲属等,当由公安机关执行;不论是人民法院还是公安为主的执行,居民委员会、村民委员会都必须积极协助,如提供信息、在场、提警等。

 

家事审理需要结合法律制度与程序设定,也同样需要结合人之“常情”与社会文化背景。这是一个多元价值相互碰撞、相互涤荡的领域,其中,对待家庭暴力中人身安全保护令的受理则关乎多个层面的现实境况,考量因素既包括个体特征,也囊括了家庭及社会结构因素等,审理中遇到诸多困惑与障碍也属题中之意。人身安全保护令制度作为反家庭暴力法中最为核心的内容,是该法能否成功实施的关键。现实中,不乏遭遇保护令申请上的疑虑与核准签发上的难题,在对比与借鉴域外多个国家和地区的成功经验后,必将在实践中逐步总结出符合中国国情的特色保护令制度。