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司法责任制下加强党内监督的若干思考
发布日期:2018-01-03

扬州市中级人民法院院长 薛剑祥

党的十八届六中全会对全面从严治党进行了专门研究和总体部署,标志着全面从严治党迈入新阶段、踏入新征程,具有里程碑式的深远历史意义。周强院长在最高人民法院党组会议上强调,各级法院要坚持全面从严治党,加强党内监督,充分发挥司法职能,为经济社会发展提供有力司法服务和保障,以优异的工作成绩迎接党的十九大胜利召开。监督是权力正确运行的根本保证,是加强和规范党内政治生活的重要举措。司法权本身就是一种奉行自我监督精神的国家公权力,合议制、审级制等都是这种精神的具体体现。法院的党组和各级党组织应当时刻把监督贯穿权力运行始终,真正实现以党内监督促进审判权的规范运行。当前,以完善司法责任制为核心的司法体制改革工作正在深入展开,审判权运行机制将发生一些结构性变化,随之而来的是廉政风险点的变化和转移等问题。如何在司法责任制下有效加强党内监督,在维护法官依法独立行使审判权的同时切实做到让审理者公正司法、廉洁司法,是我们共同面对和亟需解决的现实问题。

一、司法责任制的内容与落实情况

     (一)司法责任制的内容

完善司法责任制是党的十八届三中、四中全会部署的重要任务,在司法改革中居于基础性地位。习近平总书记指出,司法责任制改革是全面深化司法体制改革必须牢牢牵住的牛鼻子。完善司法责任制,是建立权责统一、权责明晰、权力制约的司法权运行机制的关键,也是深化司法体制改革的核心,对于促进严格公正司法具有十分重要的意义。司法责任制包括两个构成要素:一是让审理者裁判,二是由裁判者负责。前者是指保证主审法官、合议庭享有独立审判权, 解决审理权与裁判权分离的问题,取消庭长、院长的审批权,实行法院内部司法裁判的去行政化。而后者要求主审法官、合议庭成员对所审理的案件承担法律责任,假如案件在审判质量方面存在瑕疵,或者出现了裁判错误,其将成为责任追究的对象。2015921日,经中央全面深化改革领导小组第15次会议审议通过,最高人民法院发布了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》,分六部分48条,分别规定了改革审判权力运行机制、明确司法人员职责和权限、审判责任的认定和追究、加强法官的履职保障等,较为完整地明确了审判责任的前提、基础、范围、规则、程序、保障等主要问题,为实现让审理者裁判,由裁判者负责的改革目标,初步构建了制度体系。

(二)司法责任制改革在扬州法院的推进情况

20163月,江苏高院出台《江苏法院审判责任制改革实施细则(试行)》,较为详细地规定了审判组织和人员的职责、审判事务管理和监督、法官评价、审判责任追究以及法官履职保障等内容,为司法责任制改革的推进提供了明确的操作规范,并在全省8家司法体制改革试点法院先行先试。作为司法责任制改革前提环节的法官员额制改革,则以江苏高院下发的《关于114家首批员额法官入额的决定》为标志,在201610月全面完成。员额制改革中,扬州法院系统首批有333名法官入额,其中,市中院法官入额65人。尽管扬州两级法院中均没有司法体制改革试点法院,但在员额制改革完成后,我们即开始按照司法责任制的要求,积极稳妥地推动审判权运行机制逐步从过渡。例如,突出对办案业绩、职业操守的考核,定职责、定岗位,强化法官的责任意识,规范院、庭长的管理权、监督权;在办案体制架构方面,结合中级法院合议制的架构特点,将院、庭长编入合议庭,并根据各审判部门的专业特点,建立相对固定的专业化合议庭,推行扁平化管理模式;考虑到改革过渡期以及法院的结案压力,采取员额法官+未入额法官模式组建合议庭,明确员额法官的文书签署权,未入额法官具备署名权而不再享有文书签发权;在院、庭长办案方面,加大对院、庭长办案量的考核,大幅提升院、庭长办案任务比重,有效发挥院、庭长办案的带头示范作用。2016年,扬州两级法院院、庭长办结案件34742件,占全市法院结案总数的46.57%,院、庭长的审判者职责得到了充分体现。20173月,江苏高院又下发《关于全省法院全面落实司法责任制实施意见(试行)》以及《关于独任法官、合议庭办案机制的规定》、《关于办案人员权力清单的规定》等5个配套文件,完善了司法责任制的制度体系并推动在全省法院的落实。扬州两级法院正在按照省法院的有关要求,着手制定相应的实施细则、修订绩效考核和办案奖惩规定,完善案件质量评估、错案责任倒查等配套制度,确保司法责任制改革的举措全面落地生根。

二、加强党内监督的现实意义

加强党内监督是全面从严治党题中应有之义,可以净化政治生态,也可以促使党员领导干部正确运用手中权力。对人民法院而言,在司法体制改革全面推向深入的背景下,加强党内监督还具有重要的现实意义。

(一)加强党内监督是加强法院队伍建设的有力保障。法院系统工作人员的绝大多数是党员。以扬州中院为例,党员干警有171名,占全体在编干警的86%;其中,65名员额法官中党员法官有63名,占96.92%。抓好党员干部这个群体就抓住了队伍建设的主要矛盾。党纪严于国法,通过把纪律和规矩挺在前面,坚持抓早抓细抓小,用好执纪监督四种形态,有利于保持整个法院队伍的纯洁性与战斗力。

(二)加强党内监督是推进司法体制改革的强大动力。有权必有责、有责要担当,用权受监督、失责必追究的党内监督理念,与让审理者裁判、由裁判者负责的司法体制改革目标深度契合,通过加强党内监督来抓好司法责任制这个牛鼻子,有助于全面深入推进人员分类管理改革、法官员额制、法院内设机构改革等一系列司法体制改革。

(三)加强党内监督是排除各种非法干预的尚方宝剑全体党员特别是党的领导干部模范遵守宪法法律、贯彻落实党的理论和路线方针政策以及廉洁自律、秉公用权等情况都是党内监督的主要内容。确保依法独立公正行使审判权是党中央全面深化改革的重大战略部署之一,必须通过加强党内监督,严格执行《纪律处分条例》、《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》等,让暗箱操作没有空间、非法干预无所遁形,为公正司法排除不当干扰、营造良好环境。

三、司法责任制带来的新问题

司法责任制改革,在带来审判权运行机制深刻变化的同时,也让现有党内监督机制面临着一些新问题,主要表现在:

(一)法官审理案件独立性增强带来廉政风险可能加大

传统的法院办案模式主要采取行政管理模式。有一定影响的案件,特别是重大疑难案件,案件承办人一般是先审后汇报,各级领导层层把关,再由院长或庭长签发裁判文书。这一模式违背审判亲历性的要求,且审判后法律文书的多级审批环节繁琐,也影响了审判效率。但这种层层把关、层层审批的审判模式对廉政风险防控的确具有一定的积极意义。司法责任制改革后,独任法官、合议庭审判权和裁判文书签发权同时归上述裁判主体,能够比较充分地实现让审理者裁判,由裁判者负责,这是事物发展的有利一面,但不利的一面也将凸显出来。诚如美国学者波斯纳所言:法官并非圣人、超人,而是非常人性的,行为受欲望驱动,追求诸如收入、权力、名誉、尊重、自尊以及闲暇等他人同样追求的善品……”法官并非生活在与世隔绝的真空中,而是生活在复杂的社会关系网络中,其审判行为可能会受到各种外在因素的干扰或者由于内在欲望的膨胀而使法官出现法外司法的可能。部分重大案件在缺少了层层把关和审批环节后,倘若遇到法官业务能力较低或者主观恶性增加,发生人情案、关系案、金钱案等廉政风险的可能性将会大大增加。

(二)办案压力增大导致重业务轻党建现象可能加剧

法院的审判工作具有很强的专业性,加之近年来案件数量不断增长,导致不同程度地存在重业务轻党建的现象。而司法责任制是以实行法官员额制为基础,员额制改革完成后,案多人少矛盾在一定时期内或将更为突出。以2016年扬州法院相关数据为例分析,2016年全市法院审结案件74608件(其中市中院6119件),此前一线办案法官共424人(市中院88人),人均结案数为176件(中级法院69.5件)。员额制改革后,全市法院员额法官333人(市中院65人),办案人员减少91人,同比下降21.5%(市中院下降26.1%),人均结案数224件(市中院94.1件),人均结案数上升48件,同比上升27.3%(市中院上升35.4%)。(见下表)

2016年数据)

办理案件数(件)

一线法官数(人)

人均结案数(件)

员额制改革前

746086119

42488

17669.5

员额制改革后

746086119

33365

22494.1

同比

样本数据不变

↓21.5%↓26.1%

↑27.3%↑35.4%

从纵向对比情况看,扬州法院2011年至2016年的案件增长比例连续保持在15%左右,其中2013年上升比例达30%。在办案压力持续增大的情形下,重业务轻党建的现象很可能进一步加剧。

(三)新的审判权运行模式与党内监督的管理模式可能产生张力

司法责任制要求改变过去等级化管理模式,转向以审判为中心、以法官为主体的扁平化管理模式。扁平化管理模式不仅是减少管理层次,而且要强化法官之间的平等地位。因为如果法官之间是讲等级的,那么在裁判中就应该服从领导而不是服从法律,这就违反了宪法和法律的原则。党内监督则是典型的等级化管理控制模式,强调党员个人服从组织、下级党组织服从上级党组织。一般来说,党内监督与审判管理监督各有分工,不存在根本的矛盾,相反,合理适当的监督管理权有利于审判权的有效运行,有利于司法责任制的落实。但如果不能正确处理党内监督与审判管理监督之间的关系,不能恰当界定审判监督权、审判管理权与审判权之间的边界,就可能妨碍或者侵害审判权的正常行使,阻碍司法责任制有效运行。

(四)压力消解机制淡化后办案法官的职业风险可能加大

毋庸讳言,司法实践中,法官在审理案件时,往往会受到来自各个方面的影响或压力,如党政领导的指示、当事人的信访等。在过去的行政化管理模式下,法官可以通过多向领导请示、向审委会汇报、向上级法院请示等,消解压力、推卸责任。司法责任制的实施,强化了独任法官、合议庭依法独立行使审判权,请示汇报等行政管理同时也是压力消解机制被取消或淡化,办案法官将更为直接的面对各种压力。如果法官一旦屈服于这些压力,就难以实现个案结果的正确性和可接受性;反之,在缺乏相应保障机制的情况下,又可能受到威胁、打击报复等,增大法官个体的职业风险。当然,司法责任制推进过程中已陆续出台了相应的法官履职保障制度,但还应注重落实与完善。例如,领导干部干预插手案件和司法机关内部人员过问案件的两个规定实施以来,据说,至今绝大多数法院的登记记录仍为0,却显然不意味着插手过问案件或说情打招呼的情况已不存在,其中的原因值得深入研究。

四、对加强人民法院党内监督的思考

面对司法责任制带来的新情况、新问题,如何采取有效措施加强党内监督,将全面从严治党落到实处,笔者有如下思考:

(一)将加强党内监督落实到把好选人用人关中

法律实施的关键在于法官。通常,选拔法官的条件越高、法官的素质越高,法官发生廉政风险的可能性越小。因此,加强法院系统的党内监督,首先就是要坚决贯彻党管干部原则,把好选人用人关。法官的遴选和使用,不仅要强调业务素质和办案能力,更要注重考核法官道德水准和纪律意识,建立起公正廉洁司法的第一道防线。法官入额选任和职级、职务晋升等,都应事先征求纪检监察部门的意见并强化廉政考察。要建立常态化的员额退出机制,对于只拿待遇不愿尽责,担当不够不敢担责,能力不足不能负责,违法违规惩戒问责的法官,要及时退出员额;对于不办案、伪办案或办案达不到要求的领导干部,要强制其退出员额。通过一系列举措,建立良好的竞争机制,端正用人导向,真正形成优者上、庸者下、劣者汰的局面。

(二)将加强党内监督落实到压实管党治党责任中

重业务轻党建现象的存在,是党内监督弱化,管党治党责任落实不到位的表现,需要通过强化党内监督、压实管党治党责任加以解决。一是牢牢抓住领导干部这个关键少数,大胆使用、经常使用批评和自我批评武器,发挥其关键作用,放好样子、接受监督、带好队伍;二是坚持以党建带队建促审判,加强和规范党内政治生活,落实双重组织生活制度;三是树立严管就是厚爱的理念,严格落实党风廉政建设两个责任,积极运用监督执纪四种形态,让前两种形态成为常态;四是充分运用司法巡查、审务督察、谈话函询、举报核查、述廉述责、列席民主生活会等方式,不断强化对基层法院领导班子及其成员进行协管监督的政治责任;五是强化理论中心组学习和三会一课制度,深入推进两学一做学习教育,做到学用相长、学以致用。同时,注意将理想信念教育与法院的业务学习、培训等有机结合,从而不断增强党内监督的针对性和实效性。

(三)将加强党内监督落实到建立科学的案件质量管控机制中

一般而言,法院院长同时也担任党组书记,副院长是党组成员,庭长则是党支部书记。院、庭长既是党内监督的主体,也是审判管理监督的主体。司法责任制的实施,需要理顺党内监督与审判管理监督之间的关系,同时清晰设置院长、庭长审判监督管理权的权力清单,让院、庭长的审判监督管理权在法律规定的框架内运行。案件质量的管控,应当主要通过审判管理监督来实现。院、庭长行使审判管理监督权的重心要放在对程序事项的审核批准、对综合性审判工作的宏观指导、对案件质效进行分析评估以及个案的事后监督等方面。对于符合特定情形的个案,院、庭长也有权进行事中监督,但须以法定的方式进行,且全程留痕。比如,对于地方党委高度关注的案件、反映法官办案过程中有违反党规党纪问题的案件,院、庭长就可以要求法官报告案件审理情况,对上述案件的审理过程或者评议结果有异议的,可以决定将案件提交专业法官会议、审判委员会进行讨论,但不得直接改变合议庭的意见且应将案件监督建议的时间、内容、处理结果等在案卷和办公平台上全程留痕。这样,既将党的领导与监督具体化,又实现了党内监督与审判管理监督的有机统一。

(四)将加强党内监督落实到抓好追责机制的有效衔接与运用中

监督十次不如问责一次。加强党内监督,必须进一步强调法院党组的主体责任和纪委派驻法院纪检组的监督责任,切实加强执纪问责,真正把党章党规党纪的权威性、严肃性树立起来,确保法院党员干部在执法办案过程中遵章守纪,实现司法权公正、廉洁行使。根据《法官法》《人民法院工作人员处分条例》等法律法规的规定,法官违法审判的责任形态主要有以下几种:一是行政纪律处分,包括警告、记过、记大过、降级、撤职和开除;受撤职处分的,同时降低工资和等级。二是党纪处分,主要是根据党规党纪对党员的违纪行为进行的纪律处分。三是刑事处罚,如果法官的违法行为构成犯罪,应该承担刑事责任。需注意的是,在司法责任制实施后,对法官违法审判责任的追责机制有其特殊性,比如增设了法官惩戒委员会这一纪律审查的准司法机构。今后,对法官违法审判责任的追究,应当注意理清纪检监察和法官惩戒委员会各自的职责职能关系,并且遵循所设置的独立的惩戒程序,确保法官惩戒委员会根据查明的事实和法律规定作出无责、免责或者给予惩戒处分的建议权得到有效实现。对于法院党员干部不涉及到违法审判责任追究的其他违纪违法行为,如公车私用、充当诉讼掮客等,则应由纪检监察部门依照现行追责机制进行执纪问责。

(五)将加强党内监督落实到帮助法官抵御各种非法干扰中

司法责任制不是司法追责制,而是责权利的统一。过于严格的法官责任制度可能严重威胁法官审判权的顺利行使,反而损害司法公正。法官公正审理案件不仅需要各种法律监督机制,还需要一系列良好的职业保障制度,这就是无论大陆法系还是英美法系的法治国家,都建立了较为完善的法官职业保障机制的原因。依法独立公正行使审判权的核心和关键在于坚持党的领导,因此,加强党内监督的一个重要方面还在于要确保各项法官职业保障机制落实到位,旗帜鲜明帮助法官排除各种非法干扰,支持他们依法独立公正行使审判权。一是要维护法官的职权身份、名誉声望、经济待遇等,非因法定事由,非经法定程序,不得将法官调离、免职、辞退或者作出降级、撤职等处分。二是要落实司法责任豁免机制,保障法官依法履行职责的行为不受不当追究。三是要保护法官及其近亲属的人身财产安全。法官包括其近亲属容易遭受败诉方的报复,近年来发生的多起杀害、伤害法官事件特别是我省沭阳法院周龙法官遭被执行人重伤事件都给我们敲响了警钟。应当通过完善安保制度与硬件设施,依法及时惩治在法庭内外恐吓、威胁、侮辱、跟踪、骚扰、伤害法官及其近亲属等违法犯罪行为,加强法警队伍建设等措施,切实保护好法官及其近亲属的安全,维护司法尊严与权威。