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厘清法官员额制改革的积极意义,推动法院科学发展
发布日期:2017-06-12

  胡珍玉*

 

法官员额制改革是本轮司法体制改革的核心内容之一,《人民法院四五改革纲要》明确提出“建立法官员额制,对法官在编制限额内实行员额管理,确保法官主要集中在审判一线,高素质人才能够充实到审判一线。” 中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱指出:“员额制是按司法规律配置司法人力资源、实现法官检察官正规化、专业化、职业化的重要制度,是司法责任制的基石。”因此,推行法官员额制是推进司法改革的重要举措。

一、法官员额制改革的必要性分析

为有效推进法官员额制改革,我们有必要厘清法官员额制改革的意义和价值。法官作为审判工作的核心,法院人事制度改革都必须围绕法官为中心进行,建设一支合格的优秀审判队伍才是建设法治国家的基石。因此,法官员额制度的推行是极其必要的。

十八届三中全会提出的司法改革目标,在法官队伍建设方面,就是要完善司法人员分类管理制度,健全法官职业保障制度,建立让审理者裁判、由裁判者负责的审判权运行机制,从而让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。法官员额制是新一轮司法改革中建立司法人员分类管理制度、健全法官职业保障制度的重要改革措施。法官员额制作为完善人员分类管理、优化人力资源配置、开启新一轮司法改革的重要突破口,其核心价值就在于推进正规化、专业化、职业化的法官队伍建设。

(一)保持法官纯粹性,建立真正的法官队伍

从法院人员分类管理来看,法官员额制的意义表现在法官的纯粹性上,即法官必须具备相应的能力、承担相应的职责,是真正的“法官”。法官的纯粹性首先取决于法官选任条件,过于宽松的选任条件不利于保证法官素质,与法官助理的区分也不够明晰,法官与法官助理之间难以形成分工合理的工作机制;法官的纯粹性还涉及法官的权利与责任,如果实行法官员额制之后仍然是“审者不判、判者不审”状态,法官员额制也没有实际意义。

从实现司法职能的角度来看,法官员额制的意义还表现在法官数量与审判工作量的匹配上。“案多人少”与“人多案少”都会影响司法权的正常运行。尤其是在当下很多地方存在“案多人少”现象的情况下,如何确定法官员额必须考虑审判功能的正常发挥,除了案件数量以外,还有司法辖区人口、经济发展、法院审级职能、审判辅助人员配置,甚至当地历史文化、风俗习惯等因素,这些都可能影响应当配置的法官数量。所以法官员额制还意味着宏观上司法资源的合理配置,这可以说是法官员额制的又一层价值。

从人力资源管理方式来说,任何劳动任务都需要一定的人力员额,员额只是一种劳动力的配备方式,其本身对劳动质量和效率的影响并不是必然的。只有将员额与劳动主体的素质及待遇结合起来,在市场配置资源的“无形的手”支配下,才能形成一支胜任复杂劳动任务的人员队伍。法官员额制就是这样一种机制:通过建立一支优秀的、让人民信得过的法官队伍,加强其职业保障,建立健全审判权依法独立运行的工作机制,从而实现司法公正。

(二)法官队伍去行政化,保持法官独立性

我国法院长期混同于行政机关,自然也导致了法官管理的行政化。法官的级别待遇按公务员的标准而定,法院人员不区分工作岗位、性质,都统一纳入公务员等级考核体系中。《法官法》规定的法官级别只徒具形式。

法官管理行政化,违背司法规律法官管理的行政化不符合司法权运作的本质和规律,司法活动是高度专业化和个人化的活动,“司法是一种讲求亲历性的活动,对当事人言词及证人证词可信性的判断,都离不开判断者对被判断者的近距离观察。”这就要求必须由直接参与案件审理的法官独立做出裁判,任何人都不能干涉法官的审判活动。这是与强调首长权威,命令服从的行政化管理模式格格不入的。另外,行政化管理模式的价值取向在于效率和秩序,而司法强调的是通过审判程序实现正义,这种正义需要通过法官独立审理案件来保障,它属于职业法官个性化的脑力劳动。而行政化管理模式却使实际办案的法官人数减少。

(三)推动法官精英化和职业化

法官作为司法审判工作的实际从事者,从某种意义上来讲,法官的作为直接体现了司法的走向。司法是社会公平正义的最后一道防线,如果不能实现法官的精英化,那么我们将如何来守卫这最后一道防线,保证社会的公平正义?而法官员额制的目的之一就是为法官精英化提供基础。通过法官员额制改革,少量的法官能更好表达法官职业群体的稀缺性,增强提升法官待遇的正当性。法官员额制是实现法官职业化的前提。法官的职业化建设涉及法官遴选制度、人员分类管理制度以及职业保障制度等一系列制度。虽然看似复杂,但是法官的职业化却能推动我国司法向前迈进一大步,首先法官的职业化要求法官的专业化,一个专业的法官队伍无疑是保障司法公平公正的基本配备。法官员额制是实现法官职业化的前提。

(四)法官员额制是应对司法新形势的选择。

社会经济发展日新月异,法院的工作面临从所未有的挑战。“提高法官专业水平、司法能力,建设一支业务精湛的法官队伍尤为重要。法官员额制是解决法官数量多、整体素质低问题的良策,对现有法官队伍进行精英化重组,促使优秀人才投入审判一线,加快法官队伍精细化发展,保证司法公正与高效”。   

法官员额制是应对我国目前法官队伍种种问题的一条出路,在加强法官职业化建设的大背景上,法官员额制作为一项基础工作,对于法官职业化建设十分重要。法官员额制改革,是遵循司法规律,倒逼法官提升素能力的重要途径。

二、法官员额制改革的可行性分析

(一)能够优化司法资源配置,有效解决案多人少的矛盾

随着立案登记制的实施,案多人少已成为法院工作面临的主要困难之一,《中国法院的司法改革》白皮书指出“建立法官员额制,就是要通过严格考核,选拔最优秀的法官进入员额,并为他们配备法官助理、书记员等审判辅助人员,确保法院85%的人力资源配置到办案一线”。因此推行法官员额制度,有利于审判资源的优化组合。将送达等大量的审判辅助性工作交由司法辅助人员进行处理,把法官从繁重的审判辅助工作中解放出来,提高法官的积极性,使其专注于案件的审和判,将更多的时间和精力放在审判上,有利于法官作出更为准确的司法裁判,促进司法公正的实现。

(二)有利于落实法官的职业保障

推行和落实法官员额制,法官的任职门槛势必相应提升、任职程序也更加规范,其入职的竞争性也会更加激烈。员额制的推行和落实保证法官待遇提高,法官职业的吸引力也将大大提高,有助于吸引优秀法律人才投身法官职业,重塑社会公众对于司法的信心。法官员额制度的建立,能够进一步完善以法官为主体、以审判为中心的工作机制,真正凸显法官在法院中的核心地位,有效弱化法院内部的行政级别制。

随着我国法官员额制度的逐渐确立,针对法官职业保障也会实施相关的政策法规,必然会提高法官的社会地位和待遇,这种待遇包括身份上和薪酬上的待遇、法官的尊荣感等,因此法官职位的吸引力必定也会得到增强,广大高素质的法律人士才会更愿意选择进入法院。

三、法官员额制改革无形中增强了法官的责任

入员额对于法官来说既是一种荣誉,更是一种沉甸甸的责任。

(一)责任成本。中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》明确提出,完善办案责任制,突出法官的主体地位,明确法官办案的权力与责任,对所办案件终身负责,严格错案责任追究。因此,员额制改革后的法官责任会更大,法官必须对每一起案件投入大量的精力与时间,认真审查每一项证据,查明主要案件事实,一旦出现办案失误,法官即使后续已经从法院离职,也要追究其相应的法律责任。

(二)外部风险防范成本。在当前社会转型、各类矛盾凸显时期,法官群体正在面临越来越高的职业风险。员额制改革后选任的法官仍然要面对承办具体案件可能引发的各类外部风险,如受到跟踪、恐吓甚至殴打以及其他涉及法官人身安全方面的风险;辱骂、诬告、诽谤等涉及法官名誉的风险。尤其是基层少数当事人的偏执报复,他们秉承极为主观的所谓“正义”理念,而不论其诉求是否合法合理,一旦诉求未得到满足,极易产生失衡心理,有的甚至采取堵门、跳楼、联系海外媒体“炒作”等极端行为向法官施压。选任后的法官要为防范此类外部风险做好准备。

(三)健康成本。一方面由于法官对案件终身负责,心理素质薄弱、抗压能力差的人员会觉得压力太大,工作生活提心吊胆,严重的甚至可能诱发心理疾病。另一方面,伴随着立案登记制改革的实施,法院受理案件数量仍将呈现稳步增长态势,且随着员额制改革,法官数量有所减少,“案多人少”矛盾短期内仍将持续存在,法官责任的加大也使法官对案件审理的工作量越来越大,法官工作强度预期有所增加。现在很多法官已经超负荷工作,并且存在这样或者那样的健康问题,甚至有邹碧华、宋玉宝等法官的积劳成疾、英年早逝,入额后工作强度的加大对法官队伍身体健康的影响更是不容小觑。

四、在利益调整的格局下,保持良好心态

改革的本质就是利益调整,是利益的重新创设、重新组合与重新分配。法官员额制改革必然意味着法院传统权力格局与利益结构的重大变革,其中会创造新的利益,也势必会触动既得利益。而利益格局的重大调整催生了“改革焦虑症”、青年法官辞职潮等严峻的法官队伍管理问题。实际上,改革的具体方案是否明确,可预期利益是否清晰,受损利益能否得到合理补偿是引发当前法官队伍“军心不稳”的根本原因,亦是员额制改革的关键所在。如果无法对现有利益进行合理权衡,就无法动员利益相关方参与改革,甚至会走向改革的反面,妨碍其他改革事项的深入推进。因此,如何理解并尊重改革利益相关方的合理诉求,理顺各方利益关系,避免改革陷入零和博弈的逻辑,使法官员额制改革既符合法官职业特点与司法体制改革相关要求,又能最大程度减少改革的阻力,仍是当前人民法院亟待解决的重要课题。实践中,法院工作人员并非呈现高度同质化特征,也就是说由于岗位职责不同,法院工作人员对员额制改革呈现差别化的职业预期,从而形成更为分化的利益群体,甚至在同一利益群体中仍存在不同层次的“分歧者”。

法官员额制改革必然带来法院人员职位的调整,自己能否进入法官序列,青年法官们在担心,一些领导也有忧虑。为此,我们要摆正心态。在没有提高法官职业保障之前,法官员额制改革不可能先行完成,任何国家都不存在一种法官与法官助理职业保障差距无几的法官员额制;在法官职业保障提高之后,现有的法院人员无论是行政领导还是青年法官,无论是否进入法官序列,都不会因此降低职业待遇,反而打开了通往法官职业的正常渠道,这是所有法院人之幸,担忧何从谈起?担心法官员额制导致自己身份、待遇降低,要么是没有看清法官职业保障的改革目标,要么是对自己胜任法官还缺乏信心。即使在这一轮遴选中没有获得法官员额,其职业待遇也不会降低。而值得期待的下一轮法官遴选,将会成为其明确的职业目标。这种法官素质与职业保障的良性互动,恰是推进法官员额制所欲达到的效果。