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供给侧改革背景下“非访”行为性质的理解与适用------基于刑法视野的考量
发布日期:2017-05-29

扬州市中级人民法院*

进入新常态以来,我国经济发展依然保持着长期向好的发展趋势但由于面临一系列结构性矛盾,特别是体制机制问题,导致我国经济下行的压力仍然较大,各种潜在风险的危害性不容低估为破解经济社会发展过程中的深层次难题,实现经济发展由注重市场需求的有没有向注重供给的好不好方面转变,中央经济工作会议指出稳定经济增长,要更加注重去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板的供给侧结构性改革。在这样的改革背景下,利益冲突不可避免,也导致最近几年出现了不少的非正常信访事件,干扰了社会的秩序和稳定。据统计,2014年全市法院进京访登记数10人次,而2015年这一数字增加到42人次,信访工作的形势依然严峻。

一、非正常信访的表现形式。

非正常信访主要是指违反《信访条例》《治安管理处罚法》和《集会、游行示威法》等有关规定,不按照常规信访的形式进行,用非法的扰乱治安行为无礼泄愤等情况,表现为:1.信访人到非信访接待场所不约而来,提出信访,尤其针对像北京中南海等这一类政治性比较严密的重要地域,这些敏感地能够给党政机关带来很多的隐患,也就是超乎正常范围的信访隐患。2.信访人在企事业单位、各级国家机关、社会团体办公及会议场所周围、领导同志住地、公共场所,外国驻华使馆区等地进行违法的行为,如聚众滋事,游行声讨,拉横幅以及抬棺材等各种民间抗议和泄愤行为,对相关的部门机关进行攻击和威胁并且破坏公务车等,严重扰乱社会的秩序问题。3.信访人有危险品在身并且有管制刀具之类的作案工具,在公共场合进行自杀式或自虐式泄愤不满的行为。4.信访人对国家的机关工作人员进行辱骂殴打的人身伤害,甚至非法剥夺他人自由。5.信访人在信访接待场所滞留、滋事,或者通过遗弃生活不能自理的人在信访处以示不满。6.信访人串联、煽动、胁迫、并且用各种威胁手段唆使他人进行非正常信访的行为,并非法掠夺钱财。7.信访人有意扰乱公共秩序并且危害社会。

二、“非访”活动刑法视野下的考量。

2014年被告人崔某因多次到北京中南海周边地区非访,被法院以寻衅滋事罪判处;射阳县人民检察院指控李某在领取土地征用补偿款后以补偿不足为由进京上访,后射阳政府为平息事态,以特困资金补助款方式给予10万元,后李某仍然多次进京上访,一审法院以犯敲诈勒索罪判处李某有期徒刑三年,后经二审维持,省法院再审改判无罪……可以看出,“非访”获刑的案例仍时有发生。

罪与非罪——基于刑法第293条的分析

1、公共场所与公共秩序混乱的客观要件分析

非访最常涉及的罪名为寻衅滋事罪,规定于《刑法》第293条:有下列寻衅滋事行为之一,破坏社会秩序的,处五年以下有期徒刑、拘役或者管制:在公共场所起哄闹事,造成公共场所秩序严重混乱的。

寻衅滋事罪保护的法益是不特定人或者多数人在公共场所从事自由活动的安全与顺利。如何判断是否达到造成公共场所秩序严重混乱?现有非访获刑的司法判决很少对信访造成公共秩序严重混乱进行深入的法理解析。张明楷教授认为对起哄闹事行为是否造成公共秩序严重混乱的判断,应以行为时的全部具体状态为根据。公共场所的性质、公共场所活动的重要程度、进入公共场所的人数、起哄闹事的时间、公共活动受影响的范围与程度等,是判断行为是否造成公共秩序严重混乱的重要资料。对此,最高法、最高检2013年联合发布的《关于办理寻衅滋事刑事案件适用法律若干问题的解释》第5条也有相应规定。

2、寻求刺激发泄情绪无事生非的主观要件分析

寻衅滋事罪是故意犯罪,而《关于办理寻衅滋事刑事案件适用法律若干问题的解释》第1条又增加了犯罪目的作为犯罪的主观要件,规定行为人为寻求刺激、发泄情绪、逞强耍横等,无事生非,实施刑法第二百九十三条规定的行为的,应当认定为寻衅滋事学者对寻衅滋事罪要求的流氓动机多持批评态度,原因在于行为人的心理状态难以判断,无法作为界定罪与非罪的标准。

非访类案件的判决中,所谓的发泄情绪无事生非的主观目的的判断,主要还是遵循从客观行为反推主观目的的认定方式。例如,信访事项是否已经依法终结、信访诉求是否已被其他司法程序认定为不合法。2014年中共中央办公厅与国务院办公厅联合发布的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》,强调建立涉法涉诉信访终结制度,维护司法判决的终局力。因此,信访事项的诉讼程序是否终结会影响到发泄情绪无事生非的认定,例如,(2014)绍越刑初字第793号判决,(2014)吕刑终字第292号判决都关注了信访事项是否依法终结的问题。

3、违法性认识错误与期待可能性

非访获刑案件中,有辩护律师曾提出,非访信访人属于违法性认识错误,在信访大环境下,不能期待非访信访人不为违法行为,而实施适法行为,信访人不具有期待可能性的辩护意见。但是,《信访条例》明确规定,信访人在信访过程中应当遵守法律、法规,不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利,自觉维护社会公共秩序和信访秩序…”。国家颁布的法律法规,默认所有公民一律知悉并理解,而在法定的救济途径并未终结的情况下主张非访信访人不具有期待可能性缺乏足够的支持。事实上,如果仅从刑法规范构成要件的角度,本文认为,非访获刑符合寻衅滋事罪的构成要件,定罪处刑并无不当。这种观点也有学者的支持。例如,对衡东县非访案,中国政法大学洪道德教授就曾评论赞成寻衅滋事罪的认定。

此罪与彼罪——基于刑事法律规范的延伸思考

现有的案例中,非访最容易触及的罪名是寻衅滋事罪,但这并不意味着非访仅能依寻衅滋事罪定罪处罚。非访”也可能构成敲诈勒索罪

刑法第274条规定:敲诈勒索公私财物,数额较大的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制。在某些缠访滥访中,信访人以非法占有为目的,以进京信访为手段,事实上达到胁迫基层政府机关的效果。在信访问责制和特殊的政治利益考量下,基层政府机关产生了恐惧的心理因素,并进而进行财物处分,符合敲诈勒索罪的构成要件。例如,在(2015)壶刑初字第23号判决中,就有本院认为利用常平开发区(管委会)害怕其上访会带来不利影响的心理因素,勒索常平开发区管委会财物被告人非法所得,应当予以追缴,返还常平开发区管委会的表述。(2014)四刑终字第168号判决、(2014)方刑初字第44号判决也持这种观点。

需要说明的是,关于政府机关能否成为敲诈勒索罪的被害人,存有一定争议。刑法关于敲诈勒索罪的规定对政府机关是否能成为被害人未做规定。本文认为:敲诈勒索罪虽然规定于刑法侵犯财产罪一章,但其客体是一种复杂客体,其在侵犯被害人财产权利的同时还侵犯到被害人的人身权利。从立法本意上来看,政府作为一个机构,没有人身权利,也不会在精神上被强制从而产生恐惧感和压迫感,其不能成为被胁迫、被勒索财物的对象,不应以敲诈勒索罪定罪。但是,这一观点主要还存在于学术探讨中,基本没有被基层司法机关对于非访的司法实践所认可。

另需说明,非访中,强行索要政府机关财物和扰乱公共场所秩序的行为常常是同时发生的,这种情况下是否需要以敲诈勒索罪和寻衅滋事罪数罪并罚?本文认为,在这种情况中,索要政府机关财物是非访信访人的目的行为,扰乱公共秩序只是为了达到胁迫政府机关这一目的的手段行为,索要财物与扰乱公共秩序是手段行为与目的行为、原因行为与结果行为的关系,即构成牵连犯,应从一重罪论处。

故对“非访”之行为性质的判定,应当严格以犯罪构成要件为标准,区分罪与非罪,此罪与彼罪。

坚持程序正义,规范并审慎动用刑罚手段

1.审慎动用刑罚手段。

基于刑法的谦抑性,作为最严厉的法律调整手段,应依据一定的规则控制处罚范围与处罚程度,不宜过于简单、频繁地动用刑罚手段解决非访问题。另一方面,更重要的是,惩罚功能只是刑罚功能的一部分,正如张明楷教授所指出的,刑罚通过制定、适用与执行,对犯罪人本人及其周围的一般人产生影响,从而达到预防犯罪的结果…”

事实上,通过刑事手段将非访行为以寻衅滋事罪定罪处罚,诚然于法有据,但并不能很好地解决社会矛盾和实现刑法的教育与预防犯罪功能。这一观点也得到了一些司法机关的支持。江苏法院网刊载的上访能否构成敲诈勒索罪一文就表达了类似的看法。

2、一事不再罚

一事不再罚原则是行政法领域公认的重要原则,是指对违法行为人的同一个违法行为,不得以同一事实和同一依据,给予两次或者两次以上的处罚。其在《行政处罚法》第24条中有所体现,对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。

如果一个独立的非访行为已受过行政处罚,即不应对其他另行发生的非访行为进行处罚时作为主要违法事实考量,虽然这一原则目前主要适用于行政处罚(在现行法中还限定为行政处罚中的罚款),但基于刑法举轻以明重的法理,同一个非访行为既然连较轻的行政责任都不需要承担,自然也不应因此承担最严厉的刑事责任。

以刑罚手段解决部分非访问题,尽管于法有据,但在社会效果上某些时候可能不是最佳选择。坚持审慎动用刑罚手段,严格依法区分罪与非罪、此罪与彼罪,确保刑事追责符合程序正义的要求,从而减少和避免引起新的非正常信访,最终才能有利于解决非正常信访