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破解民事诉讼“送达难”的调查报告
发布日期:2017-05-08


——基于扬州法院系统民事诉讼送达现状的分析与思考

 

扬州市中级人民法院课题组*

 

当前,“送达难”已经成为长期困扰民事审判实践的“顽疾”。对于民事诉讼文书送达难的客观存在,在法院和法官中已是普遍共识。据统计,送达约占审理一个案件耗费全部司法资源的40%。近年来,有关民事送达制度的研究颇丰,修改后的民诉法和民诉法司法解释也对送达问题予以关注并有所突破,但总体看,“送达难”困境仍然未得到实质性解决。为此,扬州中院由一名分管院长牵头,抽调审监庭与高邮法院相关人员组成专题调研组,通过问卷调查、召开座谈会、抽样分析等方式,广泛听取基层法院、人民法庭、基层组织、当事人和律师等相关人员的建议意见,摸清了当前民事诉讼送达难的基本表现和现实困境,提出了民事送达制度的具体改进措施。有关情况报告如下:

一、民事诉讼“送达难”的具体表现

民事诉讼中的“送达难”集中体现在法院立案后向被告初次送达之际。“人难找、门难进、字难签、话难听、事难证”,是法院送达难的真实写照。尽管民事诉讼法规定了六种送达方式,但在实际运用中都存在着相应的困难和问题,具体表现在:

    (一)直接送达找人难。送达人员依据原告提供的被告住址进行直接送达是最基本的送达方式。实践中直接送达遇到的障碍主要有三种情形:1、受送达人地址难以确定。由于现代社会人口流动性大、户籍和工商信息管理体系滞后,原告往往难以提供被告的准确地址,或者只能提供被告身份证上标明的地址或工商登记注册地址,导致法院有时要反复多次才能送达,有的则根本无法送达。2、当事人故意躲避送达。不少当事人明知法院送达文书而千方百计不予配合,有的故意避而不见, 有的明明在家但就是不开门,有的则接听电话听说是法院送达立即挂断。3、代收人不配合。虽然民诉法规定诉讼文书可以由受送达人的成年家属、法人或其他组织的办公室、值班室等负责收件的人代收,但是只要相关人员不愿签收,总能找到诸如不认识受送达人、不知其下落、其已经离职或搬走、单位禁止其签收诉讼文书等理由,法院送达人员此时往往不敢以拒绝签收为由留置诉讼文书。出现上述情形时,法院不得不补充核查当事人信息反复送达,苦不堪言。

    (二)邮寄送达规范难。邮寄送达在实践中的最大问题在于邮递人员的不规范操作,致使法院无论在邮件被“退回”还是“签收”状态下都难以确定送达的效力。1、邮寄送达退件率居高不下,且退回原因不明,法院无从判断应否据此公告送达。邮递人员在退回邮件时往往缺乏对退回原因的描述,或者简单填写“查无此人”、“家中无人”或“地址有误”等,而实际原因既可能是因为原告提供的地址有误,也可能因为受送达人临时不在受送达地,或者受送达人拒收。因此,即使邮件被退回,法院往往只能再采取直接送达等方式,造成重复劳动。2、邮件签收有瑕疵,法院无法判断送达是否已经生效。如回执单上字迹潦草,无法辨认签收人的真实姓名;非受送达人本人签收时,只有代收人姓名,没有核实并注明代收人与受送达人之间的关系,导致法院无法核实代收是否有效,不能按期开庭,仍要重新送达。3、送达不及时、回执单返回不及时甚至丢失。如通知开庭之日邮件回执仍未返回法院,致使法官难以确定应延期审理还是缺席判决;有的法院在缺席判决生效之后才收到邮局退回的开庭传票等送达材料,导致因未有效送达而不得不启动审判监督程序撤销原判决。凡此种种,都使法院难以充分信赖专递送达。

    (三)留置送达见证难。留置送达难的原因在于立法要求留置送达必须有见证人在场见证。而在实际送达中,基层组织或单位人员一般不愿充当见证人签名,致使留置送达很难实现。2012年新民诉法实施以后,送达人员也可在没有见证人的情况下通过拍照、录像等记录送达过程的方式留置。但由于采取拍照、录像等方法极易引发冲突,甚至送达人的人身安全受到威胁,实践中送达人员一般不愿或不敢使用。

    (四)委托送达协作难。随着各地法院“案多人少”矛盾的不断加剧,各法院在工作压力日趋繁重的情况下,受托法院往往很难从自己的工作时间中抽出时间以及费用完成受托事项,使法院之间的委托送达协作机制越来越流于形式,“全国一盘棋”的局面一去不复返。目前,委托送达机制只在上下级法院之间尚能发挥一定作用,跨区域法院之间的委托送达由于缺乏实效已经渐渐被废弃,其在各种送达方式中所占的比例几乎可以忽略不计。

    (五)电子送达技术滞后。尽管民诉法增加了电子送达作为新的送达方式,省法院也下发了通过法院诉讼文书网进行电子送达的相关规定,但实践中法院和当事人的接受度普遍不高。扬州地区法院目前基本没有采用电子送达,其主要原因在于对电子送达的具体方式、操作流程和送达效力认定都缺乏明确、便利、迅捷的运作规范;此外,省法院诉讼文书网的电子送达平台操作过于繁琐,确认送达效力还须根据向当事人发送的短信通知,而短信通知的实际收悉率仅达30%左右,使得电子送达的效力存疑。电子送达与传统送达方式相比并未显示出明显的优越性,影响了其实践推广。

(六)公告送达遭滥用。由于公告送达的本质是一种拟制送达,而非事实送达,因此民诉法规定必须是受送达人下落不明,或者采用其他方式无法送达时,才能适用公告送达方式。但是,由于法律对何谓“下落不明或其他方式无法送达”缺乏明确界定,很多法院往往在法院专递被退回后就直接公告,而不愿耗费过多司法资源查找被告。致使实践中公告送达被滥用,既严重影响审判效率,也极易造成案件错判或信访的风险。此外,2001年最高法院下发的《关于改进人民法院公告发布工作的通知》明确规定:“《人民法院报》为最高人民法院指定的发布人民法院公告唯一、合法、有效的报纸”。而在《人民法院报》上刊登公告存在费用高、见报时间长、信息传播途径窄等问题,既影响诉讼效率,也不利于当事人诉讼权益的保障,在实践中早已广受诟病。

二、“送达难”造成的民事诉讼实践困境

尽管送达只是民事诉讼活动中一个微观的操作程序,但其直接影响到诉讼活动的正常推进和审判效率,乃至影响到人民法院的司法权威,必须引起高度重视。

(一)效率困境。随着人民法院受理案件数量的不断增长,审判任务日益繁重,各种“送达难”已成为诉讼程序中的“肠梗阻”,严重影响了审限和办案效率。按照民诉法规定,法院应当优先采用直接送达;直接送达有困难的,可以采用邮寄送达。但实践中由于直接送达耗费人力、物力过多,目前基层法院基本不再进行直接送达而采取邮寄送达优先的模式。邮寄送达虽然节约法院人力资源,但退回率过高,导致重复操作。以高邮法院为例,2015年4月至12月共邮寄送达3636件,因各种原因退回的有1478件,送达成功率不到60%。扬州有的基层法院邮寄送达成功率还不到40%,造成法院专递邮件使用过多,成本畸高且效果不好。邮件被退回后只能随案转到业务庭进行二次送达,业务庭还需再次核实当事人信息并采取直接送达、邮寄送达等方式,为此牵扯法官和司法辅助人员的大量精力,造成诉讼资源的浪费。此外,公告送达遭滥用也是影响审判效率的一个重要因素,据统计,扬州各基层法院的公告送达率平均占总送达量的15%,按每个一审案件至少公告两次、每次2个月公告期计算,意味着大约15%的案件需占用至少4-6个月审限,严重影响诉讼进程。

(二)效力困境。有效的送达不仅是诉讼程序得以依法进行的前提性保障,同时也决定着案件实体裁判的有效性。实践中迫于各种“送达难”的现实压力,法院经常出现各种变通或不规范的操作,导致送达瑕疵,使很多案件不得不通过再审程序撤销原判、重新审理,既浪费大量诉讼资源,也给当事人权益保护和司法公信力造成损害。据统计,2015年扬州中院审监庭审结的申请再审案件中,有6件因送达瑕疵提起再审,占再审案件总数的55%;2016年上半年有4件因送达瑕疵提起再审,占再审案件总数的44%。从送达方式看,上述10件送达瑕疵案件中,公告送达7件,邮寄送达2件,留置送达1件。其中,公告送达瑕疵产生的原因大多是由于法院在邮寄送达被退回的情况下未再核实当事人信息直接公告所导致;邮寄送达瑕疵产生的原因均是由于邮递人员操作不规范,未仔细核实代收人的身份导致。由此可见,公告送达滥用和邮寄送达不规范给审判带来很大的错判风险。

(三)司法权威困境。在调研中,基层法院送达人员在谈到送达时表现出强烈的无力感和挫败感。几乎所有参与过送达的人员都有过遭受当事人及其亲属和围观者辱骂、恐吓、威胁的经历,有时还遭到暴力对抗。如扬州一基层法院在送达中遇到受送达人亲属乡邻的围堵,对方扬言如果不把留置的诉讼文书拿走,人就不准离开,甚至对送达人拳脚相加。另一基层法院在采取留置送达后,受送达人的母亲突然倒地不起,引起受送达人亲属和围观人员的言行过激,将送达人困在现场数小时无法脱身。还有些当事人当着送达人的面将诉讼文书撕碎,扔在地上。面对种种不法表现,法院往往出于维稳考虑,仍是以做说服工作为主,只要受送达人最终接受了送达文书或法院实现了送达,对相关违法行为一般都不再追究,只有在法院送达人遭受暴力伤害的情况下,才会考虑给予处罚制裁。当事人在送达过程中漠视法律和司法权威的态度日渐嚣张,使送达成为影响司法权威的一根软肋。

三、破解“送达难”要处理好的三个关系

从客观上讲,“送达难”在我国现阶段有其特定的历史社会诱因,如人口流动频繁、基层信息管理体系滞后、社会诚信及民众的守法意识普遍缺失等;但从法院自身工作的角度,关于送达的规则完善和机制建设上也存在较大的改进空间。破解“送达难”的困境,必须顺应社会的情势变迁,在正确认识送达制度的价值取向、功能定位的基础上对现行送达制度进行改革和完善,其核心是要处理好以下几个关系:

(一)处理好职权主义与当事人主义的关系。长期以来,我国民事诉讼送达一直实行的是超职权主义,由法院大包大揽,当事人和诉讼代理人几乎无所作为。这种送达模式在计划经济时期与当时“深入群众、调查研究”的审判模式相辅相成。法院在送达诉讼文书的同时也通过调查走访了解案情及纠纷背景,收集及审查证据,并经常直接进行说服教育或尝试调解。但随着社会经济结构的变迁和法院受理案件数量的持续膨胀,这一传统的送达模式已无以为继。在此背景下,民诉法及司法解释围绕民事送达进行了一系列改革,由超职权主义向当事人主义逐步转型,如当事人有义务提供并确认自己的送达地址,并对地址提供或变更的过错承担推定送达等不利后果。但是这种改革仍然是局部性的,并没有从根本上实现送达制度在法院、社会和当事人之间的合理平衡。法院应当在现有改革基础上,进一步建立和完善以职权主义为主、当事人主义为辅的送达规则体系,以适应现代司法规律以及社会分工精细化的要求。一是建立明确的当事人参与送达制度及风险负担规则。如建立原告向法院申请公告送达、申请调查被告送达地址的调查令等制度,明确当事人的提出异议权和有关救济权利,强化当事人对送达过程的参与和监督;同时合理分配送达不能的风险责任,规定在小额诉讼案件中,如果被告下落不明或送达不能的,可裁定不予受理或驳回起诉,由原告自行承担一定的市场风险和诉讼风险。二是扩大送达主体,推进送达事务的社会化。按照现行法的规定,法定的送达主体只有法院,这一教条必然导致法院的送达负担过载。事实上,送达的根本目的是为了让当事人及时、准确地知悉诉讼文件的内容,只要与该目的不相违背,完全可以扩大送达主体。如法院可以委托基层组织相关人员进行送达;对于证据材料等纯程序性的文书送达,可交由当事人自行送达;对于邮政专递人员,应明确其法定送达主体地位,在当事人拒收情况下可以留置送达。

(二)处理好程序保障与程序效率的关系。送达制度的根本目的是让当事人迅速、准确知悉诉讼文件内容,保证诉讼程序的高效推进和当事人参与诉讼的权利。因此,对当事人的程序保障和提高程序效率都是送达制度的价值目标,但二者之间往往存在紧张关系。过分强调对当事人的程序保障可能会降低效率,造成诉讼拖延;而过分强调送达效率,又可能牺牲程序公正和对当事人的权利保护。由于现阶段法院的办案压力巨大,送达负担过重,导致实践中一些送达人员采取变通操作的方法,如降低公告送达的适用门槛、简化邮寄送达的审核义务等,这些看似提高送达效率的变通做法已经对当事人的程序保障和送达程序的正当性造成严重损害,必须加以规范。因此,在寻求提高送达效率的同时,也要防止过分简化送达程序导致当事人权利受到不适当的损害。尤其在公告送达中,要严格规范公告送达的适用条件、适用程序、形式要件等,尽可能减少公告送达的比例。

(三)处理好探索创新与依法办事的关系。当前,为了破除“送达难”的瓶颈,各地法院都在千方百计寻求突破,不断通过规范性文件或内部形成的程序操作常规来调整送达制度的内容。但是这些探索突破往往突破了法律的界限,引发正当性争议;并且造成法律、司法解释、规范性文件和程序操作常规之间的冲突,导致社会与当事人无法就送达制度形成明确、可预期的规则判断,有悖法治统一的基本原则。例如修改后的民诉法已将送达对象的范围是自然人的扩大到了受送达人的“同住成年家属”,是法人或其他组织的扩大到了“办公室、收发室、值班室等负责收件的人”,但实践中仍然不满足于这样的适用范围,一些地方法院又在自己的指导性规范中将是自然人的扩大为“同住的具有相当识别能力的人”,将是法人或其他组织的扩大为“高级管理人员”和“办公室、收发室、值班室工作的职员或雇员”,即不再限于法定的“负责收件的人”,这些解释已经明显超出了法律规定的射程,容易产生送达效力争议。因此,地方法院在对送达制度探索创新时,要注意在法律的框架内寻求改革空间:一是应当主要从机制和技术层面而非规则层面寻求突破;二是在制定送达规范时,必须符合法律的解释逻辑,不能任意突破法律进行规则创新。

四、破解“送达难”困境的具体建议

为了规范送达行为,提高送达效率,扬州中院采纳调研组建议,研究制定了《民事送达工作规范(试行)》,在市级层面对民事诉讼送达中的公告送达适用条件、送达地址确认规则等问题予以了明确和规范。为了在更大范围内解决“送达难”问题,在更高层面突破一些机制性和技术性瓶颈,针对调研中发现的突出问题,就省级层面如何破解“送达难”问题提出以下建议:

(一)送达机构相对集中化。实践中法院采取的送达机制主要有两种:一种是由各业务庭法官和辅助人员对承办案件自行分散送达,另一种是成立专门送达机构对诉讼文书进行集中送达。两种方式各有利弊。业务庭法官和辅助人员自行送达,有利于实时掌握案件的送达进程,确保送达的效力和效率。但自行送达占据法官大量时间、精力,不利于减轻法官的事务性负担和审判权的专业化运行。成立专门机构进行集中送达,有利于减轻法官的送达负担,让法官集中精力开展审判工作,但又容易产生相互推诿、扯皮和被动消极等待送达结果的情况。针对当前审判权运行机制改革和多元纠纷化解机制改革的背景,我们建议采取送达机构的相对集中化送达,即在坚持原有的分散送达模式基础上,成立专门的送达机构,对分散送达存在困难的案件进行集中送达,并承担对全院送达事务进行管理、协调的职能,具体包括1、对各部门分散送达存在困难的案件,进行集中送达;2、对同期立案、当事人在同一地区的不同案件,进行集中送达;3、接受外地法院的委托,负责受托诉讼文书的送达工作;4、负责督导和规范邮政部门的法院专递工作以及法院专递人员的培训工作;5、负责公安、银行、工商、税务等部门联网的信息交换查询系统的日常查询工作;6、负责联系基层自治组织,构建和完善基层送达网络等。

(二)推进送达事务社会化。结合各地法院推动多元纠纷化解的工作,构建基层协助送达网络。聘请社区居委会、村委会等基层组织的工作人员作为兼职送达员协助法院的送达工作,兼职送达员同时担任法院的人民调解员,既可以协助法院查询当事人的身份信息,协助法院送达,也可以在送达诉讼文书的同时开展人民调解工作,这样既合理分流了法院的送达负担,也有利于多元化纠纷解决机制的构建。在经费上应当将兼职送达员的协助送达工作纳入人民调解经费予以统一保障。

(三)破除不合理的机制壁垒。垄断是影响服务质量和服务水平的根本性原因。当前邮寄送达种种不规范行为的泛滥归根到底都是由于邮政部门垄断了法院专递业务所致,而破除这一困境的唯一途径只有打破垄断。尽管《邮政法》第五十五条明确规定,快递企业不得经营由邮政企业专营的信件寄递业务,不得寄递国家机关公文。但我们认为法院的诉讼文书除了判决书、裁定书和调解书之外,都是仅对当事人生效的纯粹程序性通知,并不属于必须由邮政企业专营的国家机关公文范畴。因此,建议引入快递企业开展邮寄送达业务,当然考虑到诉讼文书送达的特殊性,在引入快递企业时法院必须对其进行严格的规范与管理监督。此外,关于公告送达的实施方式,民诉法司法解释第一百三十八条明确规定了四种方式,即在人民法院的公告栏张贴公告;在受送达人的住所地张贴公告;在报纸上刊登公告;在信息网络上发布公告。虽然最高法院曾经多次通知要求将《人民法院报》作为唯一有效的公告报纸,但是我们认为在信息网络上发布公告与上述通知要求并无冲突。因此,应当允许通过法院诉讼服务网络平台进行公告送达,这样既可以大大提高送达效率、节约送达成本,亦可提高公告送达为受送达人实际知悉的可能性,最大限度保障当事人诉讼权利。

(四)重视信息技术在送达程序中的运用。通过现代化的信息通讯手段是突破“送达难”瓶颈最高效、最现实的手段,当前我省法院系统在送达程序中的信息运用手段还存在很多改进空间,主要建议包括:一是开发统一的电子送达微信平台。虽然民诉法和司法解释规定的电子送达实施载体很多,包括传真、电子邮件、手机短信、移动通讯等等,但实际上手段越多,往往越不利于推广,而省法院原有的通过诉讼服务网作为电子送达也存在很大技术障碍,难以推行。在当前技术发展背景下,最简单、最有效的电子送达手段应当是微信送达。因此,建议开发统一的微信送达平台。二是依托执行指挥中心查控平台构建受送达人身份信息查询平台,由专门的送达机构对需要集中送达的受送达人信息进行统一查询。三是开发统一的公告送达平台,在省法院诉讼服务网站上开设公告送达窗口,开放给全省各级法院上传诉讼文书送达公告。四是开发统一的委托送达信息平台,形成全省跨区协助的送达网络,并将委托送达纳入常规范围,减少各地法院对外来委托敷衍塞责的现象。五是开发统一的电话送达平台。实践中,法院首次送达往往通过电话通知当事人领取诉讼文书或者要求其告知送达地址,而由于当事人拒接电话的情况非常普遍,法院往往无计可施,也无法保存证据。建议开发类似于12368的电话送达平台,既可以消除当事人的疑虑,也可以保存当事人恶意拒接电话的证据,实行推定送达。

 (五)加大对恶意规避送达的惩戒力度。“送达难”往往是由于当事人谎报瞒报、躲避推诿等恶意行为引起,必须对此类妨害民事诉讼的行为采取及时有效的惩戒,方可逐步提升司法的权威和公信力,提高公民遵法、守法的意识。新民诉法已将“诚实信用”确立为民事诉讼基本原则之一,为此提供了立法依据。具体而言,如果原告隐瞒、虚构、谎报被告的住址、联系方式骗取公告送达,并在缺席判决中胜诉的,法院应将其视作违反民诉法第200条第(9)项“违反法律规定,剥夺当事人辩论权利”的严重程序违法事项,提起再审;原审被告在再审中所支付的必要的诉讼成本由原审原告承担。同时,法院还可以对其进行训诫、罚款甚至拘留。如果被告恶意躲避送达(如联系并经告知后果仍拒绝提供送达地址或自此拒接电话、跟送达人员“捉迷藏”、故意提供错误地址致使邮寄被退件等),法院可以在记明情况、保留证据后视为已送达,还可以视情节严重程度给予相关人员训诫、罚款、拘留等处罚。对司法工作人员以及协助执行的人进行侮辱、诽谤、诬陷、殴打或者打击报复的,和以暴力、威胁或者其他方法阻碍司法工作人员执行职务的,人民法院可以根据情节轻重予以罚款、拘留,构成犯罪的,依法追究刑事责任。