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供给侧结构性改革下多元纠纷化解问题研究
发布日期:2017-04-10

供给侧结构性改革下多元纠纷化解问题研究

扬州市中级人民法院课题组

 

随着供给侧结构性改革的深入推进,去产能、去库存等减少无效供给举措将逐步实施,部分企业、产能需要退出市场,由此引发的矛盾纠纷势必增加,人民法院可能面临新一波矛盾纠纷的大量涌入。另一方面在加强有效供给过程中,新技术、新业态、新交易模式引发的新类型案件不断涌现,案件事实认定和法律适用难度增加,需要法官不断提升司法能力的同时,投入更多办案时间和精力。面对审判资源难以同步大幅增加的现状,单一依靠诉讼化解所有社会矛盾面临严峻挑战,多元纠纷解决机制的激活与全面推行成为当前刻不容缓的改革措施。

党的十八届四中全会明确提出:要健全社会矛盾多元化预防化解机制,近期最高人民法院又发布了《关于深化多元纠纷解决机制改革意见》,将完善多元纠纷解决机制作为人民法院公正司法的重要举措。值此当下,梳理多元纠纷解决机制已有实践,从中发现制约该项机制有效运行的障碍和问题,围绕如何发挥多元纠纷解决机制诉外化解纠纷、诉内繁简分流两大问题,提出对策建议,以期相对减少进入法院案件数量的同时,实现“繁案精审、简案快办”,不断提高案件审判质量和解纷效率。

一、供给侧结构性改革下法院面临的形势和挑战

伴随供给侧改革的推进,进入法院案件数量持续增加,新类型案件不断增多,法院同时面临立案登记制全面施行和司法改革逐步推进过程中出现的新情况和新问题。

(一)经济新常态下案件数量持续上升

2015年,扬州全市法院共受理案件77774件,同比上升16.31%。今年上半年,全市法院受理各类案件48755件,同比上升9.83%,其中,以破产清算、信用卡纠纷和知识产权案件增幅居前,同比分别增长144.83%、73.16%和43.6%。2013年以来,全市法院收案数出现井喷式增长,收案数已连续3年保持两位数增长。2011年,全市法院收案数4.2万件,2016年,预计超过9万件,5年内案件数量翻一番。

1:2011年-2016年全市法院案件收案数

 

(二)立案登记制客观上增加了法院办案压力

立案登记全面实施后,有力地保障了当事人诉权的同时,客观上增加了案件数量,加大了部分案件处理难度。主要表现有:1、拆除立案“门槛”后,案件数量上升明显。立案登记实施当月,全市法院立案4522件,同比(3973件)上升13.81%,其中行政案件78件,同比上升47.16%。2、恶意诉讼、信访缠诉现象增多,部分当事人认为立案登记后,只要提起诉讼,不管是否符合受理条件,都要进入审判程序。少数当事人频繁变更被告和诉求重复起诉,形成系列诉讼。例如陈某为主张其农村集体成员土地权益,经法院审理依法驳回诉求后,先后分别以不同家庭成员名义,变换不同诉由反复、多次提起诉讼、申诉十多次,耗费大量审判资源。3、涉众拆迁、大面积的农村土地流转、因国家政策调整产生的历史遗留问题等原因引发的疑难复杂案件增多,仅拆迁纠纷2016年上半年就较同期上涨了50%,当事人矛盾尖锐、处理难加大

2:立案登记对行政诉讼收案的影响

 

(三)法官转岗、流失现象较为严重

受职务职级落实较慢、当事人闹访严重、办案压力加大等因素影响,一线办案法官的职业尊荣感、认同感和成就感不高。近5年来,60多名法官通过各种途径流向党政机关、省外法院或转行从事律师业,这些法官全部具有本科以上学历,35岁以下的有47名,占流出法官总人数的78%,他们大都属于办案骨干或即将成长为办案主力,办案骨干的流失,一定程度上加剧了“人案”矛盾。

(四)新类型、疑难复杂案件不断涌现

经济新常态下新交易模式的活跃,引发网络购物、网络约车服务、互联网金融等新类型纠纷案件不断出现,该类纠纷案件,普遍存在当事人举证难、法官认定事实难和法律适用难等问题。另一方面,随着立法对公民权益保护范围的扩大,行政诉讼受案范围及审查范围都有不同程度的扩展,新类型的行政案件以及对规范性文件附带审查的新要求都对法官司法能力提出更高要求。

(五)法官员额制改革初期突显了“人案”矛盾

法官员额制改革是司法改革的重要举措,目前扬州地区已经开始着手施行前准备工作。经初步测算,全市法院目前一线办案法官共423名,按照今年上半年收案数计,平均办案数约230件,按照初次入额28%的比例测算,将有311人进入员额,112名办案法官须从办案主力中退出。员额制改革后按照现在的案件收案数,每名法官办理的案件应在310件以上,较现在办案数量增加34.8%,“案多人少矛盾”问题可能更加突出。

3:员额制改革对“人案”矛盾的影响

 

二、扬州法院开展多元纠纷化解工作的实践和探索

针对案件数量增多,办案力量相对紧缺,扬州法院近年来不断探索纠纷分流工作:积极与外部各类调解组织开展诉调对接工作,法院内部推行案件繁简分流做法。

1、搭建诉调对接平台。针对劳动争议、消费者权益保护、婚姻家庭等领域纠纷多发、频发态势,分别与扬州市司法局、市委农工办、市消协等部门联合发文,共同制定《关于进一步加强诉讼调解与人民调解衔接工作的意见》、《关于加强农村土地承包纠纷调处工作的意见》、《关于进一步加强消费者权益纠纷调处工作的意见》等诉调对接文件20余份。确立诉调对接目标、搭建工作平台、明确工作流程。目前,各类典型、多发的民生案件基本实现了诉调对接全覆盖,全市法院与各类纠纷相关的政府主管部门、行业组织、社会团体均建立了相应的诉调对接平台。

2、创新诉调对接机制。在完善诉调对接工作制度的同时,积极前移和延伸司法服务,推动社会力量参与基层矛盾纠纷解决机制的健全、完善。2013年开始,扬州中院在下辖七个基层法院辖区内设立司法服务站,固定一名法官作为巡回审判员,同时在当地聘任基层大学生村官、人大代表、政协委员、人民调解员、村治调主任、村委会成员等社会贤达人士担任司法协理员、法制宣传员、执行联络员、特邀调解员,构建以“司法服务站(巡回审判点)为平台,五员为触角、巡回法官为纽带、化解基层矛盾纠纷为内容”的“一站五员”预防和化解纠纷网络。“一站五员”工作开展以来,全市共聘请司法协理员、法制宣传员、执行联络员、特邀调解员等“五员”近700人,实现“一站五员”网络全覆盖。广泛开展巡回审判、诉前调解、纠纷排查、预防、诉讼服务、民意收集等工作。工作成效最突出的年度,经过“五员”协助调解,成功化解8270件纠纷,“一站五员”工作机制被扬州市委评为当年度创新奖。

3、推进人民调解工作室建设。全市法院目前在人民法院诉讼服务中心全面设立人民调解室,由人民调解委员会派驻调解员,专门从事民事纠纷调解,法律咨询等工作。在此基础上,扬州基层法院还成立了专家模式的个人调解工作室5个,其中,宝应法院以“全国法院劳动模范”蔡春道命名设立“蔡春道调解工作室”,蔡春道同志坚持让当事人少费心、少受苦、少花钱的“三少”理念,采用静心听取诉说、耐心疏导情绪、诚心化解纠纷的“三心”工作法,将大量矛盾纠纷化解在诉前。2013年以来,“蔡春道调解工作室”调结案450件,接待群众来询来访2500余次,深受当地群众好评。

4、推行诉内繁简分流。“简出效率,繁出精品”为目标,按照“小额、简单、复杂”的先后顺序,对案件进行繁简分流,将大部分民商事案件分类归入简易程序、小额诉讼程序、速裁程序。对于标的额在18500元以下的金钱给付案件,强制适用小额诉讼程序,运用系统自动生成文书;对于事实清楚、争议不大、标的额较小、具有给付内容、不须公告送达的案件分流进入速裁程序处理。2015年扬州法院适用上述三类程序审结案件数占案件总量的76.22%。

三、多元纠纷化解工作中存在的问题及原因分析

回顾几年来的纠纷分流工作实践,在平台建设、机制创新和运作经验上取得了一定进展,但总体来说该项工作的开展仍处于临时性、分散化、运动式阶段,分流效果不明显,与“诉外化解纠纷,诉内繁简分流”的初衷尚有较大差距。主要问题有:

1、矛盾纠纷向法院集中趋势明显。法院收案数连年攀升、立案登记后案件增速陡然加快等现象,都意味着矛盾纠纷有加速向法院集中的趋势,社会对诉讼解纷功能过于依赖。

2、多元纠纷化解机制认可度不高。立案前当事人接受分流的意愿不高,诉讼中当事人认为委托调解“多此一举”,社会对多元纠纷化解机制不熟悉、不信任。

3、诉外纠纷分流功能弱化。委托调解可以帮助法院将案件分流到各类诉外调解组织,但2016年上半年,全市法院委托调解结案数仅370件,不到全市法院收案总数的1%。司法确认是法院对人民调解组织成功调结案件效力的确认程序。今年上半年,部分基层法院司法确认案件数量不到10件,也从一个侧面反映人民调解分流效果不明显。

4、繁简分流未能实质上减轻法官办案压力。尽管大量案件适用小额诉讼、速裁等简易程序,但最终仍与其他普通程序案件一样集中到业务庭承办法官手上。形式上实现了繁简分流的案件,最终又汇聚到一起,实质上未能有效减轻法官压力。

课题组通过法院内部座谈、走访社会调解组织以及与委托调解当事人的访谈,结合近年来纠纷分流工作实践,我们认为出现上述问题的原因主要有:

(一)缺少专业、稳定的非讼纠纷化解组织

首先从顶层设计看,中央明确提出多元纠纷解决机制的建构必须坚持党委领导、政府主导、综治协调,具体到承担纠纷化解的主体则是各类非诉纠纷化解组织。司法在多元化纠纷解决机制建设中发挥的是引领、推动和保障作用,不是主力军。

其次,从纠纷预防和化解的流程看,社会纠纷发生之初,当事人第一时间通常希望能有中立的第三方从中帮助协商解决,这就需要有一支稳定、便捷并为社会公众所熟知的非诉纠纷化解组织。当纠纷进入法院后,无论是诉前引导调解、还是诉讼中的委托调解,都要有当事人信赖的调解组织来承接纠纷,而且这样的组织还要能够提供高效、专业的调解服务,才不至于使得大量委托出去的案件久调不决,最终又重新进入诉讼程序,否则既耽搁当事人的诉讼时间,又拉长案件审理周期。

但是,从非诉纠纷化解的实践看,除了劳动仲裁、商事仲裁外,包括人民调解、行政调解、行业调解在内,都缺少一支稳定、专职的调解队伍。目前,人民调解大都由基层自治组织或政府组织在职人员兼任,办公地点也附设在基层组织内;行政调解一般由行政单位法制部门工作人员兼任,办公地点附设在行政部门内;行业调解多由行业协会任职人员兼任,地点一般附设在行业协会内。调解人员的兼职化,导致调解队伍既缺少专业知识,又没有足够的时间和精力来从事调解工作,纠纷化解只能成为附带任务,量化考核和相应的激励措施难以施行。另外,分散式、附设式的调解场所,不仅增添了社会公众的知晓和使用成本,也难以满足日常性的调解工作需要。2013年扬州中院开展的“一站五员”基层矛盾纠纷化解工作中,无论是组织、协调,还是纠纷预防、化解都以法院为主,社会调解组织主要起配合、参与、协助作用,虽然当年工作成效明显,但随着法院案件持续增多,无力继续承担大量组织、协调工作,2013年后,该项机制的运作效果大幅下滑。

(二)法院内部缺少“枢纽”性诉调对接机构

现阶段法院诉调对接工作主要包括:立案前对外引导分流、立案后向法院附设的调解工作室分流案件、司法确认、诉讼中案件的对外委托调解和邀请调解以及对人民调解工作的指导和培训等5个方面的具体职能。虽然,多数基层法院都成立了诉调对接办公室,但基本上没有实体化运行起来,名义上的诉调对接机构多是附设在诉讼服务中心,诉调对接工的工作职能主要分散到法院各个部门分别进行:其中,前三项主要有立案庭或诉讼服务中心负责;诉讼中的委托、邀请调解分散在各业务庭,主要由具体办理案件的合议庭或承办法官负责;对人民调解的指导、培训除法庭外,主要由教育培训部门统一安排。

诉调对接工作分散进行的主要原因是该项工作分流效果有限,而法院人员本来就很紧缺,担心配备专职的诉调对接人员会出现叠床架屋、浪费司法资源。

但从实践运行效果看,缺少“枢纽”性实体化运行的诉调对接机构弊端明显:

1、难以形成合力。诉调对接工作除以上5个方面具体职能外,更要承担与各类非讼纠纷化解组织对接,推动诉讼与非讼纠纷解决方式在程序安排、效力确认、法律指导等方面的有机衔接,以此来引领、保障多元纠纷化解工作。分散到不同部门开展,容易出现条快分割,相互推诿,甚至发生召开诉调对接会议工作时,分管领导难以确定的现象。实践中,诉调对接工作职责不明确、与非讼纠纷化解组织对接不够现象突出,难以真正发挥引领、推动多元纠纷化解工作作用。

2、精力分散、效率不高。因为诉调对接工作分散到各个部门,自然成了“副业”,特别是诉讼案件爆发增长的当下,审判业务部门更是无力分身。实践中,合议庭和承办法官对受托调解组织、调解人员、委托流程等方面都不甚熟悉,常出现承办人对外准备委托调解时,还得四处打听委托调解组织名称、联系方式、注意事项等。再加上,外部调解组织不健全,往往出现对外委托难、委托出去的案件调解成功几率低、重新回到诉讼程序的周转时间长等现象,当事人意见大,法官也愿自己多化时间精力做调解工作或是撰写判决书,也不愿主动启动委托调解程序。

3、难以考核量化。法院承担诉调对接工作的部门都有自己的主业,无论是考核量化还是对部门领导的评价,都难以将诉调对接工作作为评价的主要依据,相关部门开展诉调对接工作的积极性不够。另外,目前附设法院的调解工作室的调解员都由同级的司法行政部门委派,大多只有1名调解员驻点工作,工资待遇也归司法行政部门发放,法院限于经费支出限制,一般对调解员难以给予激励性的奖励措施,因此,调解员的积极性不高,分流效果不理想。

(三)繁简分流未能“因案配人、因人适案”

目前民诉法规定的简易程序包括:一般简易程序和小额诉讼简易程序,还有司法实践中针对案件事实清楚、当事人争议不大的简易案件,适用的的速裁程序。三种简易程序分别针对一般简易案件、标的额较小的简易案件和争议不大的简易案件,在审理期限、文书制作以及审级规定上各有侧重,有利于案件繁简分流,分层筛选,但在实践中,大部分基层法院都没有设置专门的速裁组和小额诉讼审判组织,形式上被区分成不同类别的简易案件与其他案件一同进入随机分案系统,结果是:同一个法官手上既有普通程序案件,也有小额诉讼案件、速裁案件和其他简易程序案件。而当前扬州基层民事法官手上,未结案件近百件是常态,法官只有按照距离结案期限的长短来安排审结案件的顺序,除了硬性的审级规定外,小额诉讼程序、速裁程序与一般简易程序基本没有差别,当初预期通过繁简分流实现简案快审、快结的目的落空。

未能做到“因案配人、因人适案”的主要原因有:1、一线办案人员紧缺,难以从本已超负荷运转的业务庭里抽取法官专门从事速裁工作;2、受结案率、结案数量、超长期案件数量等审判绩效评价的影响,部分审判部门和法官也有自己的考虑,认为简易纠纷分流出去后,留下的都是难啃的骨头案件,不利于提高审判绩效。3、繁简分流的经验不足。繁简标准的把握需要丰富的审判经验,仅通过立案登记的形式审查,难以识别那些看似简单实际复杂的案件,如果将大量披着简单外衣的复杂案件归入速裁机制解决,当难以化解后,又回流到合议庭审理,反而降低了审判效率。

(四)现有的诉讼机制不利于多元纠纷化解机制的完善

1、立法导向加剧了纠纷向法院聚集。无论是立案登记制的施行,涉民生案件诉讼费用大幅降低,还是民诉法关于案件审理期限的规定,都是在努力让诉讼变得更高效、更便捷、更低价,让民众更容易接近司法,诉权得以充分保障,这些举措无疑是司法进步的重要标志。但从客观上看,也让司法产生了所谓的“虹吸效应”,非诉纠纷解决机制的优势——便捷、低价、高效——的优势难以突显,使得原本可以通过非方式化解的纠纷大量涌入法院,一些不适宜通过诉讼手段处理的纠纷进入法院后不但审理难度大,还可能引发后续的执行难以及涉诉信访等新问题。

2、缺少引导纠纷分流的制度设计。目前民诉法只梗概的规定了先行调解,并没有关于法定前置调解的规定;对立案阶段和审理中的委托调解缺少明确规定,实践中,很多基层法院开展委托调解时,经常发生被告或其代理人随意缺席的情形,致使调解难以开展,徒增原告的诉讼成本,法院对此缺少相应的制裁措施。另外,也没有鼓励社会调解组织化解纠纷的激励机制,例如,目前正在开展的公益律师进驻诉讼服务中心工作,对进驻律师没有任何经费补助,部分基层法院反映,律师工作积极性不高,甚至出现个别公益律师在提供法律服务的同时,借机拓展案源,为当事人提供有偿诉讼服务,违背公益律师工作的初衷。

3、诉讼与非讼机制衔接上不完善。从法律层面上,目前只有《人民调解法》明确规定人民调解协议可以经司法确认程序后,具有强制效力,但其他非讼纠纷化解组织所作的调解协议性质和效力仍未能在法律层面上予以明确,如果缺少法律强制力的保障,当事人反悔的情况势必增加,就会动摇人们对诉讼外纠纷解决的信心,非讼纠纷化解力度将大打折扣。

四、进一步推进多元纠纷化解工作的意见和建议

矛盾纠纷多元化解机制的完善,必须坚持党政主导、多元共治的原则,在此基础上,法院应当着力建设运行高效、规范的诉调对接平台,推动形成有机衔接的多元化纠纷化解机制

(一)以建立专职调解队伍为抓手推动多元纠纷化解机制不断完善

调解队伍的兼职化,制约了调解组织专业化发展方向,调解能力和效率也难以保证,最终影响到纠纷当事人的选择意愿,是当前多元纠纷化解机制亟须突破的瓶颈。由于短期内自上而下建立统一和科学系统的多元化纠纷解决机制尚难以实现,建议地方党委政府在发展兼职调解人员的基础上,将建立专职调解队伍作为关键抓手,在解决调解人员专职化和专业化上下功夫,以此带动多元纠纷化解工作的其他制度和机制建设。具体措施包括:成立各类专业矛盾调解组织,从社会上招聘具备相应行业经验、拥有相近专业背景的人士担任专职调解员,集中统一办公,接受当事人自愿调解申请和法院委托调解;支持在社区、村镇设立个人调解工作室,根据调解工作成效,给予稳定的财政补助或奖励;积极支持社会组织注册成立专业化调解组织,在政策和启动资金上给予倾斜等。

(二)在法院内部设立实体化运作、具有枢纽性功能的诉调对接平台

成立实体化运作的诉调对接中心的优势有:1、便于集约管理,提高效率。将具体诉调对接职能都扎口归入诉调对接中心,明确专人负责,有助于提高司法确认、委托调解、邀请调解的效率,有效避免以前因“主业”干扰,造成“中梗阻”,出现诉讼与非讼解纷组织对接不畅的现象。2、便于量化考核。将诉外分流案件数、委托调解成功案件数、司法确认案件数、平均调解天数以及与调解组织对接情况作为诉调对接中心的业绩评价标准,综合考核,将诉调对接中心打造成为流转顺畅、高效便捷、分流有效的对接平台。3、节约审判人员时间。诉调对接中心是连接法院与非讼纠纷化解组织的枢纽,审判人员需要委托调解时,只需将卷宗和当事人同意委托调解书提交给诉调对接中心即完成了诉调对接委托手续,后续确定合适调解组织、调解人员,转交卷宗材料以及调解成功后出具调解书等工作均由诉调对接中心完成,只有当未能调解成功时,诉调对接中心才将卷宗材料退回承办法官。

关于诉调对接中心的人员来源可以结合法官员额制改革情况综合配置,主要由未入额法官来担任。员额制改革后,势必会有相当数量的未入额法官离开审判岗位或从事审判辅助工作,这些没有法官身份的未入额人员,有的虽然学历不高,但具有多年的审判经验;有的虽然审判能力不强,但调解能力过硬。法院应当充分利用这些未入额法官,将他们充实到诉调对接中心,从事专职调解、司法确认、案件流转等工作,发挥未入额法官的聪明才智,调动他们的积极性,争取他们成为矛盾纠纷多元化解的“生力军”。

(三)推动形成分层递进、“因案配人、因人适案”的繁简分流机制

对于当事人诉至法院的纠纷,可以分为四个层次。第一层,登记立案前,对适合调解的案件,在征得当事人同意的基础上引导当事人选择诉前调解;第二层,登记立案后,法院通过诉讼引导,对适宜调解的案件,在征得当事人同意的基础上,通过委托调解或者交由法院诉调对接中心的专职调解员进行调解;第三层,对于需要进入审判程序的案件应当根据案件类型、事实是否清楚、当事人争议大小、诉讼标的额等情况分别确定适用小额诉讼程序、速裁程序。有条件的法院可在诉讼服务中心设立速裁组和小额诉讼裁判组,条件尚不具备的法院可以在业务庭确定固定人员分别负责速裁案件和小额诉讼案件的审理工作,承办人可由具有助理审判员资格的法官担任;第四层,剔除小额诉讼案件、速裁案件后的其他案件进入随机分案系统,分配至审判庭法官办案系统。对应四个层次的案件,分别由社会调解人员、法院内部专职调解人员或调解工作室人员、固定的助理审判员和其他审判人员担任化解或审判工作,做到“因案配人、因人适案”。

针对速裁和小额诉讼两类简易案件特点和制度设计的初衷,积极探索快速、简化办案模式,实现快审、快结的初衷。主要措施包括:探索两类简易案件要素式审判方式,提炼关键要素,实现批量类案的流水作业。开展裁判文书简化改革,推行令状式、表格式等简便方式制作裁判文书,提高裁判效率。制定一定比例的当庭裁判率,作为指引性标准,提高速裁案件和小额诉讼案件的当庭裁判率。

(四)在法律框架内探索创新多元纠纷化解机制

坚持鼓励诉讼外化解纠纷、适当附加当事人调解责任的思路,在现有法律框架内创新多元纠纷化解工作:1、探索以“先行调解”为载体的调解前置。对物业纠纷、小额债务纠纷、道路交通事故纠纷等设立法定前置调解制度,指定专门的调解机构或法院诉调对接中心的法官进行调解,调解不成方可进入诉讼2、适当附加当事人调解责任。例如对于原告同意调解,被告经依法传唤拒不参加的,可以通过在判书中要求其承担原告因此支出的差旅费和误工费等措施,督促被告参加调解,以此破解调解程序启动难问题。3、积极争取将委托调解经费纳入财政专项预算,根据社会组织调解过程及成效,给予经费资助,探索付费式委托调解模式4、拓展司法确认范围,强化诉讼与非讼纠纷化解之间的效力衔接。将行政机关、商事调解组织等具有调解职能的社会组织达成的具有民事合同性质的协议,纳入司法确认范围,赋予其法律上的强制执行力,引导当事人选择社会调解组织化解纠纷。